Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2021 г. N 02АП-3449/21 по делу N А31-4603/2020

г. Киров

05 июля 2021 г.

Дело N А31-4603/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 июля 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Волковой С.С.,

судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Подлевских А.Г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области от 18.03.2021 по делу N А31-4603/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Речной" (ОГРН 1104401006280, ИНН 4401110946)

к администрации города Костромы,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - департамент строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области,

о признании незаконным и отмене постановления о прекращении действия разрешения на строительство объекта капитального строительства,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Речной" (далее - заявитель, Общество, ООО "Речной") обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным постановления администрации города Костромы (далее - ответчик, Администрация) N 171 от 07.02.2020 "О прекращении действия разрешения N RU 44328000-358/1/2014 от 2 сентября 2014 года в редакции разрешения N 44-RU 44328000-257-2018 от 20 августа 2018 года на строительство объекта капитального строительства "Комплекс жилых домов со встроенными помещениями общественного назначения "Речной", расположенного по адресу: Российская Федерация, Костромская область, город Кострома, улица Речная, 30"; о признании разрешения N RU 44328000-358/1/2014 от 2 сентября 2014 года в редакции разрешения N 44-RU 44328000-257-2018 от 20 августа 2018 года действующим до 20 августа 2021 года.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 18.03.2021 постановление Администрации N 171 от 07.02.2020 признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Ответчик в апелляционной жалобе просит принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению Администрации, суд первой инстанции не дал оценки доводам Администрации о несоответствии представленной ООО "Речной" в целях получения разрешения на строительство проектной документации ранее выданному градостроительному плану. Ответчик указывает, что заявителем не перенесены инженерные коммуникации, что не соответствует градостроительному плану земельного участка; при проектировании на земельном участке ООО "Речной" не соблюдены санитарные нормы, а именно: пункт 2.2.3 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 N 4690-88 (далее - СанПиН 42-128-4690-88) - согласно схеме планировочной организации земельного участка проектирование площадки для установки контейнеров осуществлено на расстоянии меньшем чем 20 метров от места отдыха населения.

Обществом не осуществлен контроль выполнения рекультивационных работ в отношении земельного участка с кадастровым номером 44:27:040729:72, площадью 22 969,4 кв. м, что исключает возможность его использования в соответствии с видом разрешенного использования в целях строительства жилого комплекса "Речной", создает условия для оказания негативного (вредного) воздействия на здоровье человека и окружающую среду.

Администрация не согласна с изложенными в решении суда первой инстанции выводами о возможности строительства жилых домов без проведения работ по очистке почвы, считает, что данные выводы основаны на судебной экспертизе почвы, результаты которой противоречат другим документам, имеющимся в деле, в частности: протоколам испытаний почвы от 21.01.2019 N N 10623, 10624, 10625, из которых следует, что все образцы загрязнены нефтепродуктами, бензапиреном, фенолом, одна из проб дополнительно загрязнена свинцом; результатам проведенной прокуратурой г. Костромы 09.12.2020 проверки, согласно которым загрязнение грунта отмечается по 2 показателям - нефтепродукты и бензапирен; протоколам испытаний от 16.12.2020 NN20496-20500, 20494-20495, 20489-20493, 20487-20488, 20482-20486, из которых следует, что на глубине 0-0,5-м на земельном участке, на котором заявитель начал работы по строительству многоквартирных домов, уже имеется бензапирен с концентрацией, превышающей предельно допустимые нормы.

Администрация обращает внимание, что способ отбора проб грунта, использованный ФБГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Костромской области" в рамках судебной экспертизы не соответствует пункту 4.7 "СанПиН 2.1.7.1287-03. 2.1.7. Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы, санитарная охрана почвы. Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 16.04.2003.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе и поддержаны представителем в судебном заседании.

В судебном заседании представитель ответчика просит приобщить к материалам дела дополнительные документы, перечисленные в дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе от 18.05.2021 N 376/20, а именно: копии протоколов испытаний от 30.04.2021 N 3725-3728-21, 3729-3731-21, 3713-3716-21, 3721-3724-21, 3717-3720-21, а также дополнительные документы, перечисленные в дополнительных пояснениях от 25.06.2021 N 376/20, а именно: письмо Прокуратуры города Костромы от 18.06.2021 N 7-12-2021, копию решения Костромского областного суда от 01.06.2021 по делу N 7/12-195. Представитель ответчика указал на отсутствие возможности представления данных документов в суд первой инстанции, поскольку данные документы были вынесены после вынесения решения по делу N А31-4603/2020.

В соответствии с частью 2 статьи 268 АПК РФ дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными.

Согласно разъяснениям пункта 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", поскольку арбитражный суд апелляционной инстанции на основании статьи 268 АПК РФ повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам, то при решении вопроса о возможности принятия новых доказательств, в том числе приложенных к апелляционной жалобе или отзыву на апелляционную жалобу, он определяет, была ли у лица, представившего доказательства, возможность их представления в суд первой инстанции или заявитель не представил их по независящим от него уважительным причинам.

Поскольку в отношении копий протоколов испытаний от 30.04.2021 N 3725-3728-21, 3729-3731-21, 3713-3716-21, 3721-3724-21, 3717-3720-21 не представлено доказательств невозможности получения данных доказательств до вынесения решения судом первой инстанции, а в отношении письма Прокуратуры города Костромы от 18.06.2021 N 7-12-2021, копии решения Костромского областного суда от 01.06.2021 по делу N 7/12-195 не обоснована относимость к предмету спора, суд апелляционной инстанции не находит оснований для приобщения указанных доказательств к материалам дела.

Заявитель в отзыве на апелляционные жалобы опроверг доводы жалобы, указал на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Департамент отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Представители заявителя и ответчика в судебном заседании поддержали письменно приведенные доводы.

Департамент явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, в соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей третьего лица.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 20.04.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 21.04.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

На основании статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство по делу откладывалось.

Определением от 01.07.2021 в соответствии со статьей 18 АПК РФ и в связи с невозможностью дальнейшего участия судьи Ившиной Г.Г. в рассмотрении дела в составе суда произведена замена на судью Минаеву Е.В.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в собственности ООО "Речной" находится земельный участок с кадастровым номером 44:27:040729:72, расположенный по адресу: г. Кострома, ул. Речная, 30, с разрешенным использованием: многоквартирные жилые дома 5 этажей, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 27.05.2014 44-АБ N 747313.

Администрацией Обществу 02.09.2014 выдано разрешение N RU.44328000-358/1/2014 на строительство 4 и 5 очереди строительства комплекса жилых домов со встроенными помещениями общественного назначения "Речной" (жилые дома N 4 и 5 по ГП) по адресу: г. Кострома, ул. Речная, 30.

20.08.2018 в разрешение на строительство внесены изменения разрешением N 44-RU 44328000-257-2018, а его действие продлено до 25.06.2019.

В дальнейшем действие разрешения на строительство от 02.09.2014 N RU.44328000-358/1/2014 продлено до 20.08.2020.

В рамках муниципального земельного контроля с целью поверки доводов, изложенных в обращении прокуратуры города Костромы и письме Департамента, на основании распоряжения Администрации от 20.11.2019 N 877-р проведена внеплановая выездная проверка соблюдения ООО "Речной" требований земельного законодательства.

04.12.2019 составлен акт проверки N 110, в котором отражено, что на земельном участке начаты строительные работы, имеются незавершенные строительством объекты, фундаменты, проводятся работы по выемке грунта, а также работы по вывозу грунта грузовым автотранспортом. Вместе с тем мероприятия, предусмотренные пунктом 9 раздела 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" проектной документации, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова, проведение которых необходимо осуществить до начала строительных работ, не проведены. Земельный участок с кадастровым номером 44:27:040729:72 в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, до начала строительных работ не приведен. К акту приложены фототаблицы и представленные прокуратурой города Костромы протоколы испытаний образцов почвы от 21.10.2019 N 10623, N 10624, N 10625 (т. 1, л. д. 77-81, 87-92).

На основании акта от 04.12.2019 N 110, в целях предотвращения нарушения прав граждан, руководствуясь статьями 42 и 44, частью 1 статьи 57 Устава города Костромы, 07.02.2020 Администрация вынесла постановление N 171 "О прекращении действия разрешения N RU.44328000-358/1/2014 от 02.09.2014 в редакции разрешения N 44-RU 44328000-257-2018 от 20.08.2018 на строительство объекта капитального строительства "Комплекс жилых домов со встроенными помещениями общественного назначения "Речной", расположенного по адресу: Российская Федерация, Костромская область, город Кострома, улица Речная, 30" (т. 1, л. д. 62).

Письмом от 14.02.2020 N 13-01-39исх-110/20 Администрация уведомила Общество о прекращении действия всех выданных ему разрешений на строительство комплекса жилых домов по ул. Речная, 30 в г. Костроме.

Общество, полагая постановление Администрации от 07.02.2020 N 171 незаконным, обратилось в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции назначалась почвоведческо-санитарно-гигиеническая экспертиза.

В заключениях эксперта от 10.12.2020 N 662-К, N 663-К, N 664-К, N 665-К, N 666-К, N 667-К, составленных на основании результатов лабораторных испытаний проб от 03.12.2020, отобранных экспертной организацией в соответствии с ГОСТ 17.4.4.02-2017, сделаны выводы о том, что качество почвы в исследуемых образцах, отобранных на территории земельного участка с кадастровым номером 44:27:040729:72, на строительной площадке на стадии строительства (комплекс из пяти многоквартирных жилых домов со встроенными помещениями общественного назначения) по адресу: г. Кострома, ул. Речная, 30, по санитарно-токсикологическим показателям соответствует ГН 2.1.7.2041-06 "Предельно-допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве", ГН 2.1.7.2511-09 "Ориентировочно допустимые концентрации (ОДК) химических веществ в почве". В соответствии с разделом V таблицы 3 СанПиН 2.1.7.1287-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы" почва, отнесенная по степени химического загрязнения к категории "допустимая", используется без ограничений.

В судебном заседании эксперт ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Костромской области" относительно проведенной почвоведческо-санитарно-гигиенической экспертизы пояснила, что почва на вышеназванном земельном участке в полной мере соответствует СанПиН 2.1.7.1287-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы" и может без ограничения использоваться для продолжения строительства жилых домов на спорном участке без ограничений.

Вызванный в судебное заседание специалист Управления Роспотребнадзора по Костромской области пояснил, что деятельность ФГБУ государственной станции агрохимической службы "Костромская", составившей протоколы испытаний образцов почвы от 21.10.2019 N 10623, N 10624, N 10625, имеет иную направленность, не связанную с изучением влияния определенных показателей качества почвы на человека. В протоколах испытаний почвы, проведенных этим учреждением, не указаны нормативные документы, на основании которых были отобраны данные пробы, и какая при этом применялась методика. Данное обстоятельство имеет существенное значение, поскольку существуют разные нормы как для глубины отбора проб, так и в целом для почвы сельхозназначения и для жилой постройки. Отбор проб при проведении судебной экспертизы был осуществлен в соответствии с ГОСТ 17.4.4.02-2017 на глубине 5-20 см в точном соответствии с его требованиями. Иных требований к отбору проб нет. Специалист также подтвердил возможность использования почвы спорного земельного участка без ограничений для продолжения Обществом строительства, исходя из результатов испытаний и экспертизы.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для признания недействительным постановления Администрации от 07.02.2020 N 171 и обязании ответчика устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Предметом заявленных Обществом требований является проверка законности постановления Администрации от 07.02.2020 N 171 "О прекращении действия разрешения N RU.44328000-358/1/2014 от 02.09.2014 в редакции разрешения N 44-RU 44328000-257-2018 от 20.08.2018 на строительство объекта капитального строительства "Комплекс жилых домов со встроенными помещениями общественного назначения "Речной", расположенного по адресу: Российская Федерация, Костромская область, город Кострома, улица Речная, 30".

Обосновывая принятие указанного акта, Администрация сослалась на разъяснения, данные в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019, согласно которым исходя из части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N131-ФЗ) орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

При оценке наличия оснований для вынесения оспариваемого акта Администрации в порядке самоконтроля апелляционный суд исходит из следующего.

На момент выдачи заявителю разрешения на строительство N RU.44328000-358/1/2014 от 02.09.2014 Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) действовал в редакции Федерального закона от 21.07.2014 N 224-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ в указанной редакции разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Частью 13 статьи 51 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 21.07.2014 N 224-ФЗ предусмотрено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Неполучение или несвоевременное получение документов, запрошенных в соответствии с частями 7.1 и 9.1 настоящей статьи, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, при этом решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26.05.2011 N739-О-О, от 22.03.2012 N486-О-О, от 29.01.2015 N 140-О, от 19.12.2017 N 3094-О).

Таким образом, исходя из содержания части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ закона и приведенных разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и (или) организаций. Объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Решение об отмене ранее вынесенного акта, как и любые акты органа местного самоуправления, не могут противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права граждан и (или) организаций в сфере предпринимательской деятельности.

Как следует из содержания оспариваемого постановления от 07.02.2020 N 171, Администрацией принято решение не об отмене ранее выданного разрешения на строительство в порядке самоконтроля, а о прекращении его действия на основании акта проверки от 04.12.2019 N 110.

Ни об одном из обстоятельств, на которые указывала Администрация в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции и в апелляционной жалобе, как на основание оспариваемого постановления, а именно: о несоответствии представленных заявителем в целях получения разрешения на строительство документов, в частности, проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка в оспариваемом постановлении не указано. Отсутствует и ссылка на вынесение постановления в порядке самоконтроля, а также указание на конкретные обстоятельства, свидетельствующие о выявлении недостатков в представленных заявителем документах.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что вопросы оценки проектной документации на предмет соответствия требованиям градостроительного плана земельного участка, не входят в круг обстоятельств, подлежащих выяснению по настоящему делу.

В оспариваемом постановлении Администрация прямо указала на конкретную цель принятия этого акта - предотвращение нарушения прав граждан и основание принятия - акт проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица от 04.12.2019 N 110.

Следовательно, в рамках настоящего дела необходимо установить, правомерно ли оспариваемое постановление исходя из указанного в нем основания.

В соответствии с частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченного на выдачу разрешений на строительство органа в случае:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

1.1) поступления предписания уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Как установлено судом первой инстанции и это соответствует представленным доказательствам, случаи прекращения действия разрешения на строительство, указанные в части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, из материалов дела не усматриваются.

Администрация, указывая на наличие оснований для прекращения действия разрешения на строительство, в оспариваемом постановлении сослалась на акт от 04.12.2019 N 110, в котором отражены результаты проведенной отделом муниципального земельного контроля и охраны окружающей среды Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Костромы внеплановой выездной проверки.

Актом зафиксировано, что на земельном участке с кадастровым номером 44:27:040729:72, расположенном по адресу: г. Кострома, ул. Речная, 30, начаты строительные работы, имеются незавершенные строительством объекты, фундаменты; проводятся работы по выемке грунта, также работы по вывозу грунта грузовым автотранспортом. Вместе с тем мероприятия, предусмотренные пунктом 9 раздела 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" проектной документации, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова, не проведены, земельный участок в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, до начала строительных работ не приведен, что подтверждается фототаблицей, а также представленными прокуратурой г. Костромы протоколами испытаний от 21.20.2019 N N 10523, 10624, 10625. Согласно изложенным в акте выводам в действиях ООО "Речной" установлены признаки административного правонарушения по части 4 статьи 8.8 КоАП РФ, выдано предписания об устранении выявленного нарушения.

Таким образом, в качестве фактического основания прекращения действия разрешения на строительство N RU.44328000-358/1/2014, выданного 02.09.2014, Администрация сослалась на обстоятельства, связанные использованием земельного участка в целях строительства, имевшие место по состоянию на 04.12.2019.

Как уже указано выше, отмена разрешения на строительство принявшим его органом в порядке самоконтроля, по сути, представляет собой устранение ошибки, которая была допущена самим органом на стадии выдачи разрешения на строительство и состоит в том, что при наличии предусмотренных оснований, в нарушение норм законодательства не было принято решение об отказе в выдаче разрешения на строительство.

При этом необходимо учитывать, что процедура выдачи разрешения на строительство строго регламентирована и представляет собой анализ уполномоченным органом исчерпывающим образом перечисленных в части 7 статьи 51 ГрК РФ документов с возможностью отказа в выдаче разрешения на строительство только по основаниям, предусмотренным частью 13 статьи 51 ГрК РФ.

В направленном в ответ на представление Костромской природоохранной прокуратуры письме от 02.03.2020 Администрация указала, что для получения разрешений на строительство многоквартирных жилых домов на земельном участке по улице Речной, 30, застройщик представил полный комплект документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ, соответствующих градостроительному плану земельного участка по ул. Речной, 30, в числе которых представлен проект организации строительства, предусматривающий необходимость снятия и вывоза верхнего слоя почвы в процессе строительства с последующей его заменой чистым грунтом. Нарушений законодательства при выдаче ООО "Речной" разрешений на строительство допущено не было (том 1 л.д. 71-74).

Обстоятельства, зафиксированные органом муниципального контроля в акте проверки от 04.12.20019 N 110, выявлены значительно позже выдачи разрешения на строительство и характеризуют уже стадию его реализации, в том числе начало выполнения строительных работ до проведения мероприятий по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова, что, по мнению ответчика, представляет собой нарушение проектной документации, а также положений земельного законодательства.

Поскольку данные обстоятельства не охватываются содержанием части 13 статьи 51 ГрК РФ, то они не могли быть основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство в 2014 году, а, следовательно, и основанием для его отмены в порядке самоконтроля или прекращения его действия.

Действующее законодательство не предусматривает положений о том, что невыполнение или ненадлежащее выполнение проектной документации влечет прекращение действия разрешения на строительство.

Вместе с тем невозможность аннулировать разрешение на строительство по причинам, указанным в акте проверки от 04.12.2019 N 110, не свидетельствует об освобождении застройщика от исполнения публичных обязанностей, в том числе предусмотренных земельным и градостроительным законодательством, а также не означает возможности освобождения от ответственности за нарушения в случае их доказанности.

В частности, в качестве меры воздействия в акте отражен факт выдачи заявителю предписания об устранении выявленного нарушения.

Кроме того, как обоснованно указано самим ответчиком в ответе на представление Костромской природоохранной прокуратуры от 02.03.2020, оценка соответствия выполнения работ в процессе строительства требованиям проектной документации, в том числе в рассматриваемом случае в части выполнения застройщиком мероприятий по снятию и вывозу верхнего слоя почвы, входит в полномочия органов государственного строительного надзора (пункт 4 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54).

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу о том, что выявленные органом муниципального контроля обстоятельства неправомерно послужили основанием для вынесения оспариваемого постановления о прекращении действия разрешений на строительство, при отсутствии соответствующего нормативного регулирования. Следовательно, оспариваемое постановление не отвечает требованиям законности, поскольку противоречит положениям частей 13 и 21.1 статьи 51 ГрК РФ, нарушает права заявителя в сфере осуществляемой им предпринимательской деятельности.

В силу вышеизложенного несогласие Администрацией с выводами судебной экспертизы о том, что качество почвы в исследуемых образцах, отобранных на территории земельного участка с кадастровым номером 44:27:040729:72, на строительной площадке на стадии строительства (комплекс из пяти многоквартирных жилых домов со встроенными помещениями общественного назначения) по адресу: г. Кострома, ул. Речная, 30, по санитарно-токсикологическим показателям соответствует гигиеническим нормативам, не влияет на законность приятого судом первой инстанции решения, поскольку качество почвы на земельном участке по состоянию на 2019, 2020 и 2021 годы, когда сторонами по делу были проведены исследования, результаты которых представлены в материалы дела в виде протоколов, не имеет правового значения для решения вопроса о законности выдачи разрешения на строительство, имевшего место в 2014 году.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя, признав недействительным постановление Администрации N 171 от 07.02.2020 "О прекращении действия разрешения N RU 44328000-358/1/2014 от 2 сентября 2014 года в редакции разрешения N 44-RU 44328000-257-2018 от 20 августа 2018 года на строительство объекта капитального строительства "Комплекс жилых домов со встроенными помещениями общественного назначения "Речной"", расположенного по адресу: Российская Федерация, Костромская область, город Кострома, улица Речная, 30".

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Рассматривая споры в порядке главы 24 АПК РФ, суд не связан требованиями заявителя о способе восстановления нарушенного права. Определение способа восстановления нарушенного права является прерогативой суда.

Определение судом порядка восстановления прав заявителя производится им на основании оценки представленных в дело доказательств и фактических отношений сторон спора, а также в пределах требований действующего законодательства.

Из содержания уточненного заявления следует, что требование о признании разрешения N RU 44328000-358/1/2014 от 2 сентября 2014 года в редакции разрешения N 44-RU 44328000-257-2018 от 20 августа 2018 года действующим до 20 августа 2021 года является способом восстановления нарушенных прав заявителя.

Решая вопрос о способе восстановления нарушенного права, суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу, что признания недействительным постановления Администрации N 171 от 07.02.2020, а также указания в решении на обязанность ответчика устранить нарушения прав и интересов общества достаточно для восстановления нарушенных прав Общества, принятия отдельных мер по восстановлению прав заявителя не требуется.

Заявитель по делу не привел доводов о несогласии с выбранным судом способом восстановления нарушенного права.

Таким образом, неуказание в резолютивной части оспариваемого решения результата рассмотрения требования о признании разрешения N RU 44328000-358/1/2014 от 2 сентября 2014 года в редакции разрешения N 44-RU 44328000-257-2018 от 20 августа 2018 года действующим до 20 августа 2021 года не является процессуальным нарушением.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Арбитражного суда Костромской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, от уплаты государственной пошлины освобождаются, в связи с чем государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 18.03.2021 по делу N А31-4603/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации города Костромы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

С.С. Волкова

Судьи

П.И. Кононов Е.В. Минаева