Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2021 г. N 02АП-4031/21 по делу N А17-8582/2020

г. Киров

08 июля 2021 г.

Дело N А17-8582/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июля 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Волковой С.С., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

при участии в судебном заседании представителя Фурмановской межрайонной прокуратуры и Прокуратуры Ивановской области - Момотюка В.В., действующего на основании доверенности от 21.06.2021,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Корыстылевой Ирины Юрьевны

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 31.03.2021 по делу N А17-8582/2020,

по заявлению областного бюджетного учреждения здравоохранения Фурмановская центральная районная больница (ИНН: 3705003479, ОГРН: 1023701359747)

к Фурмановской межрайонной прокуратуре

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Прокуратуры Ивановской области (ИНН: 3729009991, ОГРН: 1023700556725), Корыстылевой Ирины Юрьевны, Дубровиной Натальи Алексеевны,

о признании недействительным представления и об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя,

УСТАНОВИЛ:

областное бюджетное учреждение здравоохранения Фурмановская центральная районная больница (далее - заявитель, ОБУЗ Фурмановская ЦРБ, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным представления Фурмановской межрайонной прокуратуры (далее - ответчик, надзорный орган) от 09.09.2020 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, а также об обязании ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Ивановской области, Корыстылева Ирина Юрьевна (далее - Корыстылева И.Ю.), Дубровина Наталья Алексеевна (далее - Дубровина Н.А.).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 31.03.2021 заявленные ОБУЗ Фурмановская ЦРБ требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым судебным актом, Корыстылева И.Ю. обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных ОБУЗ Фурмановская ЦРБ требований.

В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на незаконности оспариваемого представления от 09.09.2020. Корыстылева И.Ю., ссылаясь, в том числе на пункт 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 (далее - Положение о лицензировании медицинской деятельности), письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 09.06.2016 N 14-5/993, от 27.02.2018 N 27-3/3008543-81, ответы Департаментов здравоохранения Владимирской, Ивановской, Костромской, Ярославской областей, отмечает, что работы (услуги) по дезинфектологии подлежат лицензированию как вид медицинской деятельности лишь в тех случаях, когда они оказываются в рамках медицинской помощи. Дубровина Н.А., выступающая в качестве исполнителя в рамках заключенного с ОБУЗ Фурмановская ЦРБ контракта на оказание услуг по стирке, дезинфекции и глажению белья, медицинскую помощь не оказывает. Также заявитель апелляционной жалобы указывает на неисполнимость представления от 09.09.2020, отмечая, что надзорным органом не указано какие именно действия надлежит предпринять Учреждению, требования ответчика не обоснованы положениями нормативно-правовых актов.

Ответчик и прокуратура Ивановской области представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых отразили, что не усматривают правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, просят в удовлетворении жалобы отказать.

ОБУЗ Фурмановская ЦРБ и Дубровина Н.А. отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 01.06.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 02.06.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Заявитель и третьи лица: Коростылева И.Ю., Дубровина Н.А. явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Фурмановской межрайонной прокуратурой на основании решения от 08.09.2020 N 326 в отношении ОБУЗ Фурмановская ЦРБ проведена проверка исполнения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности.

В письме от 08.09.2020 N 2/348-в-20 надзорный орган указал на необходимость представления Учреждением копий аукционной документации, контракта от 11.11.2019 N 01332000017190029490001 на оказание услуг по стирке, дезинфекции и глажению белья, заключенного по результатам проведения аукциона в электронной форме с Дубровиной Н.А., актов выполненных работ по обозначенному контракту.

Соответствующие документы представлены заявителем письмом от 08.09.2020 N 1518.

В ходе проверочных мероприятий надзорный орган установил, что аукционная документация заказчика ОБУЗ Фурмановская ЦРБ не содержит требований к участникам закупки о наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности. При этом в силу пункта 1 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ), принимая во внимание то обстоятельство, что выполнение заявленных работ (оказание заявленных услуг) по дезинфекции белья требует наличия лицензии у организации, выполняющей данные работы (оказывающей услуги), заказчик должен был предусмотреть в аукционной документации единое требование к участникам закупки о наличии лицензии на право осуществления медицинской деятельности.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для внесения в адрес ОБУЗ Фурмановская ЦРБ представления от 09.09.2020 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, содержащего требования рассмотреть настоящее представление с обязательным участием представителя Фурмановской межрайонной прокуратуры, принять конкретные и действенные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствовавших, не допускать подобных нарушений в дальнейшей работе, а также рассмотреть вопрос о привлечении к предусмотренной законом ответственности виновных лиц. Информацию о результатах рассмотрения представления и принятых мерах необходимо сообщить в прокуратуру в установленный законом срок.

Не согласившись с указанным представлением надзорного органа, ОБУЗ Фурмановская ЦРБ обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с требованием о признании его недействительным.

Арбитражный суд Ивановской области, придя к выводу о законности и обоснованности оспариваемого представления, в удовлетворении заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и представленных отзывов на нее, заслушав представителя прокуратуры, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре, Закон N 2202-1) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе, надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу пункта 3 статьи 22 Закона N 2202-1 реализуя указанные полномочия, прокурор вправе вносить представления об устранении нарушений закона. Представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Оспариваемое представление ответчика от 09.09.2020 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд оценивается арбитражным судом на момент его вынесения.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регламентированы Законом N 44-ФЗ.

В силу частей 1, 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); к первому случаю отнесены, в том числе аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион).

На основании части 1 статьи 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

В пункте 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе предусмотрено, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки, в том числе соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Исходя из принципов, закрепленных в статье 41 Конституции Российской Федерации и статье 4 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), гражданам гарантируются обеспечение их прав в сфере охраны здоровья, доступность и качество при оказании медицинской помощи.

Согласно статье 2 Закона N 323-ФЗ под охраной здоровья граждан понимается система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

Таким образом, проведение мероприятий санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера является составной частью комплекса мероприятий, обеспечивающих охрану здоровья граждан, и включает в себя организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (статья 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ)).

В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Закона N 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия.

Данные мероприятия выполняются как в рамках осуществления медицинской деятельности, так и в рамках иных мероприятий, не относящихся к медицинской деятельности, таких как санитарная охрана территорий, ограничительные мероприятия (карантин), производственный контроль, гигиеническое воспитание и обучение.

На основании пункта 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково") (далее - Закон N 99-ФЗ) подлежит лицензированию.

В пункте 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности отражено, что медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются, среди прочего, при проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи. Требования к организации и выполнению указанных работ (услуг) в целях лицензирования устанавливаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.

В Перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, включены работы (услуги) по дезинфектологии, состоящие из работ по дезинфекции (работы по удалению или уничтожению возбудителей инфекционных (паразитарных) болезней в (на) объектах окружающей среды), дезинсекции и дератизации.

Обозначенные понятия рассматриваются как один из способов предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и составляют терминологическую основу Санитарно-эпидемиологических Правил СП 3.5.1378-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.06.2003 N 131 и отнесенных к группе 3.5 "Дезинфектология".

С учетом изложенных нормативных требований апелляционный суд, учитывая особую природу отношений по охране здоровья граждан, затрагивающих публично-правовой интерес, вслед за судом первой инстанции не может согласиться с мнением заявителя апелляционной жалобы о том, что работы (услуги) по дезинфектологии подлежат лицензированию только в случае их организации и выполнения при оказании медицинской помощи.

Медицинская помощь представляет собой комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и предоставление медицинских услуг, и должна рассматриваться в системной связи с проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Дезинфекционные работы (услуги) не выполняются по отношению к пациенту, не являются медицинским вмешательством, и, как следствие, медицинской услугой, но являясь санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями, включены в понятие "медицинская деятельность".

Как верно отмечено судом первой инстанции, деятельность по проведению дезинфекционных работ (услуг) в соответствии с Законом N 323-ФЗ должна рассматриваться как деятельность в области охраны здоровья граждан и медицинская деятельность, а также как санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия в значении, данном в Законе N 52-ФЗ, и в соответствии с Законом N 99-ФЗ подлежит лицензированию.

Обратный подход создает потенциальную угрозу здоровью граждан в результате отсутствия соответствующего контроля за качеством и безопасностью выполнения работ по дезинфектологии со стороны органов, наделенных полномочиями в данной сфере деятельности.

В рассматриваемом случае аукцион проводился в целях заключения контракта на оказание услуг по стирке, дезинфекции и глажению белья для нужд ОБУЗ Фурмановская ЦРБ (пункт 1.3.2 Информационной карты аукциона в электронной форме; в пункте 4.2 контракта в качестве мест приема грязного белья и доставки чистого белья поименованы конкретные подразделения Учреждения). В состав услуг, которые должен оказать исполнитель, в силу прямого указания технического задания (пункты 5, 12 раздела III аукционной документации) входит дезинфекция больничного белья, в пункте 6.2 контракта отражено, что исполнитель использует дезинфицирующие средства для предотвращения переноса болезнетворных микробов, в объем оказываемых услуг, исходя из пункта 1 приложения N 1 к контракту, отдельно включены услуги по стирке, дезинфекции и глажению белья и услуги по дезинфекции. При этом наличие лицензии на право осуществления медицинской деятельности с разрешенным видом деятельности по дезинфектологии в качестве требования, предъявляемого к участникам закупки, заказчиком в аукционной документации не обозначено, что последним не оспаривается, указание на необходимость представления соответствующей лицензии отсутствует (пункты 26 и 28 Информационной карты аукциона в электронной форме во взаимосвязи).

С учетом изложенного, выводы надзорного органа о несоответствии положениям действующего законодательства аукционной документации ОБУЗ Фурмановская ЦРБ в части отсутствия (неуказания) требования к участникам закупки о наличии лицензии на право осуществления медицинской деятельности являются правомерными.

Вопреки доводам заявителя жалобы, требования ответчика обоснованы положениями соответствующих нормативных правовых актов, представление от 09.09.2020 является мотивированным и законным.

Ссылка Корыстылевой И.Ю. в апелляционной жалобе на письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 09.06.2016 N 14-5/993, от 27.02.2018 N 27-3/3008543-81, ответы Департаментов здравоохранения Владимирской, Ивановской, Костромской, Ярославской областей по данному вопросу, не опровергает правильность выводов суда первой инстанции, основанных на вышеизложенных нормах права, не освобождает Учреждение от необходимости соблюдать приведенные выше положения действующего законодательства.

Представление является мерой предупреждения новых правонарушений, совершение которых обусловлено теми же причинами и условиями, что и выявленное. Определение способов исполнения спорного представления находится в компетенции заявителя. В оспариваемом представлении отсутствует указание на конкретные действия, подлежащие совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, в связи с чем надзорный орган предоставляет субъекту предпринимательской деятельности возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения представления в соответствии с требованиями действующего законодательства. Об исполнимости представления свидетельствует и то обстоятельство, что ОБУЗ Фурмановская ЦРБ приняты отдельные меры в целях устранения допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, о чем сообщено самим Учреждением с приложением подтверждающего документа (том 1 л.д. 102-103).

Соответственно, аргументы заявителя апелляционной жалобы о неисполнимости оспариваемого представления отклоняются как несостоятельные.

В порядке статьи 65 АПК РФ доказательств нарушения оспариваемым представлением прав и законных интересов ОБУЗ Фурмановская ЦРБ в сфере предпринимательской деятельности, прав Корыстылевой И.Ю., в материалы дела не представлено.

Также оспариваемым представлением Фурмановской межрайонной прокуратуры от 09.09.2020 заявителю указано на необходимость рассмотрения вопроса о привлечении к предусмотренной законом ответственности виновных лиц.

При существующем правовом регулировании спорных правоотношений сформулированное требование пункта 3 оспариваемого представления не предполагает того, что единственно возможным результатом его рассмотрения является привлечение соответствующих лиц к ответственности. Вопрос о привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушения, оставлен на рассмотрение Учреждения, обратного из оспариваемого представления не следует. Таким образом, внесенное прокурором в адрес заявителя представление от 09.09.2020 в части рассмотрения вопроса о привлечении к предусмотренной законом ответственности виновных лиц также не нарушает прав и законных интересов последнего, не возлагает на него незаконную обязанность.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствуют в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 201 АПК РФ, необходимые для признания представления от 09.09.2020 недействительным, о чем верно указано в обжалуемом решении.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При изложенных обстоятельствах решение Арбитражного суда Ивановской области от 31.03.2021 по делу N А17-8582/2020 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Корыстылевой И.Ю. - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 31.03.2021 по делу N А17-8582/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Корыстылевой Ирины Юрьевны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

С.С. Волкова Е.В. Минаева