Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2021 г. N 15АП-11158/21 по делу N А32-53512/2020

город Ростов-на-Дону

20 июля 2021 г.

дело N А32-53512/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 июля 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.,

судей Нарышкиной Н.В., Фахретдинова Т.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Романовым А.А.,

при участии:

от истца: представитель Негода М.Ю. по доверенности от 16.04.2021,

от ответчиков: представителей не направили, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

акционерного общества "Крайжилкомресурс"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 31 мая 2021 года по делу N А32-53512/2020

по иску акционерного общества "Крайжилкомресурс"

к администрации Родниковского сельского поселения Белореченского района, администрации муниципального образования Белореченский район, Совету муниципального образования Белореченский район, Департаменту по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, Департаменту имущественных отношений Краснодарского края

о признании действий незаконными,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Крайжилкомресурс" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации Родниковского сельского поселения Белореченского района, Администрации муниципального образования Белореченский район, Совету муниципального образования Белореченский район, Департаменту по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, Департаменту имущественных отношений Краснодарского края (далее - заинтересованные лица) с требованиями:

1. Признать незаконным бездействие администрация Родниковского сельского поселения Белореченского района, администрации муниципального образования Белореченский район Краснодарского края, выразившееся в несвоевременном совершении действий по внесению изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края о территориальном планировании земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538, расположенных по адресу: Белореченский район, Родниковское сельское поселение, и отнесению указанных земельных участков к землям промышленности;

2. Обязать заинтересованных лиц совершить действий по внесению изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края о территориальном планировании земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538, расположенных по адресу: Белореченский район, Родниковское сельское поселение, и отнесению указанных земельных участков к землям промышленности;

3. Обязать заинтересованных лиц совершить действия по переводу земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538, расположенных по адресу: Белореченский район, Родниковское сельское поселение, в земли промышленности.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 31 мая 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Решение мотивировано тем, что у администрации не возникло обязанности по совершению действий, поскольку общество не обращалось в администрацию Родниковского сельского поселения Белореченского района с заявлением по внесении изменений в Генеральный план.

Суд указал, что орган местного самоуправления, являющийся заинтересованным лицом по делу, не обладает правом на внесение изменений в генеральный план, а лишь принимает участие в многостадийном процессе подготовки проекта генерального плана.

У суда отсутствуют основания для признания незаконным бездействия администрации муниципального образования Белореченский район, выразившегося в несвоевременном совершении юридически значимых действий по внесению изменений в Генеральный Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края по изменению сведений об отнесении земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538 к землям промышленности, поскольку 23.12.2020 в соответствии с постановлением администрации муниципального образования Белореченский район N 1839 проект внесения изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченского района направлен в Совет муниципального образования Белореченский район. До этого затягивание процесса разработки проекта произошло не по вине заказчика.

Кроме того, ввиду отсутствия утвержденного проекта генерального плана у суда так же отсутствуют основания для обязания администрации Белореченского района Краснодарского края внести изменения в генеральный план в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538 к землям промышленности. В связи с чем, в данной части судом отказано.

Отказывая в удовлетворении требований в части обязания администрации Белореченского района Краснодарского края внести изменения в правила землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края, суд указал, что требования заявителя фактически направлены на понуждение администрации внести изменения в нормативный правовой акт. В силу действующего законодательства вопрос о внесении изменений в нормативные правовые акты относится к исключительной компетенции соответствующих органов власти, и суды не вправе разрешать такого рода вопросы.

Для внесения изменения категории земельного участка недостаточно одного только решения администрации, поскольку требуется соблюдение достаточно сложной процедуры, регламентированной статьями 31 и 32 ГрК РФ.

В удовлетворении заявленных требований об обязании совершить действия по внесению изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки предъявленных к остальным заинтересованным лицам надлежит отказать как к ненадлежащим ответчикам, ввиду отсутствия у данных лиц полномочий по утверждению и внесению изменений в вышеуказанные документы территориального планирования.

В части требований об обязании заинтересованных лиц совершить действия по переводу земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538 из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, суд указал, что данное требование является последствием требования о признании бездействий по невнесению изменений генеральный план и в правила землепользования и застройки в отношении категории участков и фактически уже рассмотрено судом.

В связи с чем, в удовлетворении данных требований к администрации Белореченского района Краснодарского края суд отказать в виду отсутствия нарушений законодательства, а в отношении заинтересованных лиц (администрация СП, совет МО, департамент архитектуры) как к ненадлежащим ответчикам.

В отношении требований об обязании совершить действия по переводу спорных земельных участков, предъявленных к департаменту имущественных отношений, суд отметил следующее.

Письмом от 08.04.2019 г. N 52-14163/19-33-13 департамент отказал заявителю в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:39:0706001:538 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, в связи с генеральным планом. Указанный отказ департамента заявителем не обжалован. В отношении остальных земельных участков ходатайства о переводе из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, в адрес департамента не поступали.

Акционерное общество "Крайжилкомресурс" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, и просило решение отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование жалобы общество указало, что должностных лиц, оспариваемое в настоящем споре, создает непреодолимые препятствия для осуществления предпринимательской деятельности и осуществления обязательств регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (с января 2020 года) обществом. Заявитель, в очередь, выполнил все необходимые действия для перевода земельных участков из одной категории в другую.

Длительное бездействие заинтересованных лиц может повлечь неблагоприятные последствия для общества в виде убытков, нарушения порядка реализации требований государственной политики в области обращения с ТКО, создании предпосылок для нарушения бесперебойной работы по оказанию потребителям качественных услуг.

Кроме того, общество регулярно привлекается к административной ответственности ввиду несоответствия земельных участков виду разрешенного использования. Межрайонной прокуратурой вынесено предупреждение от 21.09.2020 об устранении нарушений земельного законодательства.

Срок рассмотрения и согласования изменений в документы территориального планирования муниципальных образований установлены ст. 9, 24, 25, 28 ГрК РФ.

В отзыве на апелляционную жалобу департамент жалобу не признал, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Заинтересованные лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом. Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие заинтересованных лиц.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 29.12.2014 N 1600 "О хозяйственных обществах, имеющих особое значение для Краснодарского края" АО "Крайжилкомресурс" является стратегическим обществом, имеющим особое значение для Краснодарского края, акционером общества является министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края.

Основным видом экономической деятельности общества является сбор отходов 38.1 (ОКВЭД ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) Заявитель имеет лицензию от 12.02.2018 г. N 023 00601 на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности.

АО "Крайжикомресурс" является отобранным исполнителем мероприятия по проектированию и строительству инфраструктуры системы вывоза отходов с территории города Сочи, предусмотренного пунктом 1.76 краевой целевой программы "Обеспечение строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического и бальнеологического курорта", утвержденной постановлением главы администрации Краснодарского края N 723 от 19.08.2009.

Согласно инвестиционного паспорта общество обязано обеспечить создание инфраструктуры для обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе обеспечить строительство Межмуниципального полигона ТКО и мусоросортировочной станции в Белореченском районе. АО "Крайжилкомресурс" предоставлен на праве аренды земельный участок, площадью 247 000 кв.м., кадастровый номер 23:39:0706001:491, расположенный по адресу: Белореченский район, Родниковское сельское поселение, отнесенный к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (земли промышленности) (договор аренды земельного участка от 21.08.2012 г. N 3900005462, соглашение о передаче прав и обязанностей арендатора от 01.04.2013).

Обществом на земельном участке кадастровый номер 23:39:0706001:491, осуществлено строительство межмуниципального полигона твердых бытовых отходов Белореченском районе Краснодарского края 1-яочередь (карта) пусковой комплекс полигона ТБО на 3 года эксплуатации (разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 01.06.2017 г., N 23-R.U 23504311-29-2015, выписка из ЕГРН, постановление администрации Родниковского сельского поселения Белореченского района от 17.02.2014 г. N 52). 14.10.2013 г. между муниципальным образованием Белореченского района, (арендодатель) и АО "Крайжилкомресурс" (арендатор) заключен договор аренды земельного участка N 39000006192, по условиям которого арендодатель передал, а арендатор принял в аренду сроком на 10 лет:

- земельный участок площадью 13 053 кв.м., с кадастровым номером 23:39:0706001:486, отнесенный к землям сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Белореченский район, Родниковское сельское поселение, для сельскохозяйственного использования;

- земельный участок площадью 38 394 кв.м., с кадастровым номером 23:39:0706001:487, отнесенный к землям сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Белореченский район, Родниковское сельское поселение, для сельскохозяйственного использования;

- земельный участок площадью 83 842 кв.м., с кадастровым номером 23:39:0706001:488, отнесенный к землям сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Белореченский район, Родниковское сельское поселение, для сельскохозяйственного использования;

- земельный участок площадью 4 840 кв.м., с кадастровым номером 23:39:0706001:489, отнесенный к землям сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Белореченский район, Родниковское сельское поселение, для сельскохозяйственного использования.

18.06.2015 между администрацией муниципального образования Белореченский район (арендодатель) и АО "Крайжилкомресурс" (арендатор) заключен договор N 8839000105 аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной собственности, согласно которому арендодатель передал, а арендатор принял в аренду сроком на 10 лет:

- земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:39:0706001.538, общей площадью 5 685 кв.м., расположенный в границах участка, адрес ориентира: Краснодарский края, Белореченский район, Родниковское сельское поселение, земли колхоза им. Ленина, разрешенное использование: для эксплуатации полезащитных насаждений (фонд перераспределения).

При проектировании запланировано дальнейшее использование земельных участков 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538 для строительства объекта "Межмуниципальный полигон твердых бытовых отходов в Белореченском районе Краснодарского кая 2-я очередь карта - расширение площади полигона до 23,70 ГА с 4-го года эксплуатации".

Однако при разработке проекта генерального плана и правил землепользования и застройки Родниковекого сельского поселения Белореченского района разработчиками были допущены неточности в части установления назначения земельных участков с уже установленными кадастровыми номерами и установленными назначениями, что в свою очередь нарушает права АО "Крайжилкомресурс" как арендатора.

Земельный участок с кадастровым номером 23:39:0706001:491, на котором велось строительство межмуниципального полигона ТБО, распоряжением главы администрации (Губернатора) Краснодарского края от 11.02.2013 N 126-р переведен в земли промышленности, однако в проекте генерального плана и правилах землепользования и застройки Родниковекого сельского поселения указанный участок частично расположен на землях промышленности и частично на землях сельскохозяйственного назначения.

22.10.2014 г. письмом за исх. N 618 АО "Крайжилкомресурс" обратилось к главе муниципального образования Белореченский район с заявлением о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Родниковекого сельского поселения по изменению сведений о земельных участках с кадастровыми номерами 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:59:0706001:491 и отнесению указанных земельных участков к "землям промышленной зоны".

Письмом от 31.07.2015 N 71-5904/15-04-01 в адрес АО "Крайжилкомресурс" на обращение от 03.07.2015 N 471 руководитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края сообщил об устранении несоответствия в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:39:0706001:491.

Письмом от 04.10.2016 N 1507/01-19 глава муниципального образования Белореченский район сообщил АО "Крайжилкомресурс" о сроке окончания работ по разработке проекта "Внесение изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченский район" в 1 квартале 2017 г.

В ответе от 24.09.2018 г. N 2089/01-19 на запрос АО "Крайжилкомресурс" о состоянии дел по разработке проекта "Внесение изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белоречнкского района" заместитель главы муниципального образования Белореченский район сообщил о приостановке работ на неопределенный срок в связи с решением Краснодарского краевого суда от 02.04.2018 о признании недействительным со дня принятия генерального плана Родниковского сельского поселения Белореченского района в части включения в границы населенных пунктов лесных участков, расположенных на землях лесного фонда. 01.11.2018.

АО "Крайжилкомресурс" вновь направлено письмо исполняющему обязанности главы муниципального образования Белореченский район о необходимости совершения действий по внесению изменений относительно назначения арендуемых обществом земельных участков. 26.12.2018 г. главой муниципального образования Белореченский район утверждена дорожная карта по выполнению работ "Внесение изменений в генеральный план Родншсовского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края.

Письмом от 06.08.2019 N 17-15-1531 заместитель главы муниципального образования Белореченский район сообщил АО "Крайжилкомресурс" о том, что на заседании комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки муниципального образования Белореченский район 11.04.2019 г. принято решение о внесении изменений в Генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченского района, по результатам проведения аукциона с подрядчиком заключен контракт на разработку проекта "Внесение изменений в генеральный план".

Срок выполнения работ - до 20.07.2019, однако разработчик проекта выполняет работы с нарушением установленного контрактом срока.

01.10.2019 г. глава муниципального образования Белореченский район в письме N 2361/01-19 сообщил АО "Крайжилкомресурс" о том, что произошел срыв срока по подготовке проекта "Внесение изменений в генеральный план" по вине недобросовестного подрядчика, с учетом сроков новой процедуры торгов, утвержденная 26.12.2018 дорожная карта по выполнению работ "Внесение изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края" будет откорректирована и направлена в ближайшее время.

Своим письмом от 20.08.2020 г. N 1869/01-19 глава администрации муниципального образования Белореченский район известил АО "Крайжилкомресурс" о получении 30.06.2020 г. отказа в согласовании проекта "Внесение изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченского район", а также о создании 28.07.2020 г. комиссии по урегулированию вопросов, послуживших основанием для подготовки заключения об отказе, максимальный срок работы согласительной комиссии составляет 3 месяца, утверждение проекта после урегулирования замечаний и получения положительного заключения администрации Краснодарского края.

Кроме того, АО "Крайжилкомресурс" обращалось в департамент имущественных отношений Краснодарского края с заявлением от 04.12.2018 г. N 00-32012/18 о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:39:0706001:538 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, 6 захоронению, твердых коммунальных отходов для обслуживания Апшеронского, Туапсинского, Белореченского районов и города Горячий Ключ, города Сочи.

По результатам рассмотрения указанного ходатайства на основании полученных сведений от департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, департамент имущественных отношений Краснодарского края письмом от 08.04.2019 N 52-14163/19-33-13, отказал в переводе земельного участка, так как материалами генерального плана Родниковского сельского поселения, утвержденного решением Совета муниципального образования Белореченский район от 30.08.2011 N 113, земельный участок с кадастровым номером 23:39:0706001:538 попадает в границы функциональной зоны "земли сельскохозяйственного назначения".

Заявленные требования мотивированы тем, что в результате бездействий со стороны заинтересованных лиц общество лишено возможности приступить к строительству объекта "Межмуниципальный полигон твердых бытовых отходов в Белореченском районе Краснодарского кая 2-я очередь карта - расширение площади полигона до 23,70 ГА с 4-го года эксплуатации".

С января 2020 г. АО "Крайжилкомресурс" приступил к деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами по Белореченской зоне деятельности, в которую Туапсинский, Белореченский, Апшеронский районы, г. Горячий Ключ и г. Сочи. Длительное бездействие заинтересованных лиц может повлечь неблагоприятные последствия, а именно, значительные убытки для АО "Крайжилкомресурс", нарушение порядка реализации требований государственной политики в области обращения с ТКО, создание предпосылок для нарушения беспрерывной работы но оказанию потребителям качественной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Кроме того, в результате бездействий заинтересованных лиц АО "Крайжилкомресурс" привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.3. ч. КоАП РФ (постановление территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Краснодарскому краю в Белореченском, Апшеронским районах, г. Горячий Ключ по делу об административном правонарушении от 02.11.2020 г. N 244 от 02.11.2020 N 245).

По факту неиспользования обществом спорных земельных участков в соответствии с сельскохозяйственным назначением Южным межрегиональным Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору составлены протоколы об административном правонарушении от 13.11.2020 N 18-22/2020-309, 310 в отношении АО "Крайжилкомресурс". Белореченским отделом управления Росреестра по Краснодарскому краю в отношении АО "Крайжилкомресурс" составлен протокол об административном правонарушении (ч. 1 ст. 8.8. КоАП РФ, использование земельных участков не по целевому назначению). Белореченской межрайонной прокуратурой вынесено представление об устранении нарушений земельного законодательства, санитарно - эпидемиологического законодательства (от 21.09.2020 N 7-01-2020/11089).

Общество считает, что заинтересованными лицами допущено нарушение прав и охраняемых законом интересов АО "Крайжилкомресурс" в сфере предпринимательской деятельности, выразившееся в незаконном бездействии, заключающемся в непринятии в разумно необходимые сроки решений и не совершении юридически значимых действий по внесению изменений в генеральный план. Данные обстоятельства явились основанием для обращения общества в суд с настоящим заявлением.

Принимая решение, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 ГК РФ).

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом, отсутствие хотя бы одного из указанных условий является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на принявшие акт, решение или совершившие действия (бездействие) орган или лицо (статья 65 и часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Предъявляя заявленные требования о признании бездействий администрации Родниковского сельского поселения Белореченского района, выразившиеся в несвоевременном совершении действий по внесении изменений в Генеральный план, правила землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Белореченского района заявитель не учел, что обязанности по совершению определенных действий возникают у уполномоченного лица с момента поступления соответствующего заявления.

Однако, с данным заявлением общество в администрацию Родниковского сельского поселения Белореченского района не обращалось.

В связи с чем, суд первой инстанции пришел к верному вывожу об отказе в удовлетворении требований о признании незаконными бездействий администрации Родниковского сельского поселения Белореченского района надлежит отказать.

В связи с чем, в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными бездействий администрации Родниковского сельского поселения Белореченского района надлежит отказать.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса.

Земли, указанные в п. 1 ст. 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Так, из материалов дела судом установлено, что заявитель лишен возможности приступить к строительству объекта "Межмуниципальный полигон твердых бытовых отходов в Белореченском районе Краснодарского края 2-я очередь карта - расширение площади полигона до 23,70 ГА с 4-го года эксплуатации" и использовать участки в целях исполнения своих обязательств по обращению с твердыми коммунальными отходами в связи с невнесением заинтересованными лицами соответствующих изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края.

Порядок перевода земель из одной категории в другую определен Федеральным законом от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - ФЗ N 172).

Согласно части 1 статьи 2 ФЗ N 172 для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В соответствии с частью 3 статьи 4 ФЗ N 172 одним из оснований отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, является: - установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии со статьей 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

В соответствии с частью 16 статьи 24 ГрК РФ, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план. Согласно части 2 статьи 24 ГрК РФ, решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Статьей 25 ГрК РФ установлено, что проект генерального плана должен пройти процедуру согласования с уполномоченными органами в рамках компетенции. В силу статьи 28 ГрК РФ должны быть соблюдены требования по организации и проведению общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. Исходя из приведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации процесс внесения изменений в генеральный план предусматривает многостадийную процедуру, которая начинается принятием решения о подготовке внесения изменений в генеральный план и заканчивается утверждением проекта внесения изменений в генеральный план.

Таким образом, орган местного самоуправления, являющийся заинтересованным лицом по делу, не обладает правом на внесение изменений в генеральный план, а лишь принимает участие в многостадийном процессе подготовки проекта генерального плана. Как следует из материалов дела на основании заявления заявителя между администрацией муниципального образования Белореченский район и ООО Научно-внедренческим центром "Интеграционные технологии" заключен муниципальный контракт N 0118300010519000054/59 от 31.05.2019 на разработку проекта "Внесение изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края".

Исполнителем не были исполнены принятые на себя по контракту обязательства. Работы надлежащим образом не выполнены, требования заказчика по корректировке и доработке проекта в назначенный срок не исполнены.

На основании п. 3 ст. 715 ГК РФ, ч. 9 ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", п. 9.2 контракта 5 сентября 2019 г. администрацией принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта. Контракт расторгнут в одностороннем порядке 14.10.2019 г. "Интеграционные технологии" включены в реестр недобросовестных поставщиков. 11.11.2019 г. администрацией МО, в соответствии с действующим законодательством, вновь проведен аукцион и заключен муниципальный контракт на выполнение данного вида работ. Срок выполнения работ по контракту до 31.12.2019 г.

По разработанному Проекту генерального плана постановлением администрации муниципального образования 26.02.2020 г. 02.04.2020 г. откорректированный проект на основании поданных заявлений в период проведения общественных обсуждений направлен на согласование в администрацию Краснодарского края в соответствии со статьей 25 ГрК РФ.

30.06.2020 г. получено заключение администрации Краснодарского края об отказе в согласовании проекта "Внесение изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края" в связи с отрицательным заключением министерства природных ресурсов Краснодарского края. 28.07.2020 в соответствии со статьей 25 ГрК РФ создана согласительная комиссия по урегулированию замечаний, послуживших основанием для подготовки заключения об отказе в согласовании проекта "Внесение изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края" (максимальный срок проведения согласительной комиссии 3 месяца).

06.10.2020 г. проведено заседание согласительной комиссии, принято решение о согласовании проекта Генерального плана с внесением в него изменений, учитывающих все замечания, явившиеся основанием для отказа в согласовании проекта генерального плана. Все замечания устранены, предварительно 30.09.2020 г. получено положительное заключение министерства природных ресурсов Краснодарского края о согласовании проекта.

В Проекте земельные участки с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489 23:39:0706001:538 исключены из границ населенного пункта МТФ-1 и отнесены к зоне земель промышленности, транспорта, связи и т.д. 23.12.2020 в соответствии с постановлением администрации муниципального образования Белореченский район N 1839 проект внесения изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения Белореченского района направлен в Совет муниципального образования Белореченский район.

На очередной сессии Совета будет рассмотрен вопрос о принятии проекта. Таким образом, у суда отсутствуют основания для признания незаконным бездействий администрации муниципального образования Белореченский район, выразившиеся в несвоевременном совершении юридически значимых действий по внесению изменений в Генеральный Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края по изменению сведений об отнесении земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538 к землям промышленности.

Кроме того, ввиду отсутствия утвержденного проекта генерального плана у суда так же отсутствуют основания для обязания администрации Белореченского района Краснодарского края внести изменения в генеральный план в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538 к землям промышленности.

В связи с чем, в данной части судом отказано. В части заявленных требований, об обязании администрации Белореченского района Краснодарского края внести изменения в Правила землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538 к землям промышленности, суд так же считает необходимым отказать.

Согласно п. 1 ст. 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса. В соответствие со ст. 33 ГрК РФ, основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

1.1) поступление от уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти обязательного для исполнения в сроки, установленные законодательством Российской Федерации, предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов;

3) несоответствие сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, отображенных на карте градостроительного зонирования, содержащемуся в Едином государственном реестре недвижимости описанию местоположения границ указанных зон, территорий;

4) несоответствие установленных градостроительным регламентом ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости ограничениям использования объектов недвижимости в пределах таких зон, территорий;

5) установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории, установление, изменение границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения;

6) принятие решения о комплексном развитии территории.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Таким образом, требования заявителя фактически направлены на понуждение администрации внести изменения в нормативный правовой акт.

В силу действующего законодательства вопрос о внесении изменений в нормативные правовые акты относится к исключительной компетенции соответствующих органов власти, и суды не вправе разрешать такого рода вопросы.

Для внесения изменения категории земельного участка недостаточно одного только решения администрации, поскольку требуется соблюдение достаточно сложной процедуры, регламентированной статьями 31 и 32 ГрК РФ.

Именно по указанным основаниям исковые требования в части обязания администрации Белореченского района Краснодарского края внести изменения в правила землепользования и застройки Родниковского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края не подлежат удовлетворению. В удовлетворении заявленных требований об обязании совершить действия по внесению изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки предъявленных к остальным заинтересованным лицам надлежит отказать как к ненадлежащим ответчикам, поскольку из указанных выше положений действующего законодательства следует отсутствие у данных лиц полномочий по утверждению и внесению изменений в вышеуказанные документы территориального планирования.

В части требований об обязании заинтересованных лиц совершить действия по переводу земельных участков с кадастровыми номерами 23:39:0706001:491, 23:39:0706001:486, 23:39:0706001:487, 23:39:0706001:488, 23:39:0706001:489, 23:39:0706001:538 из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, суд указывает, что данное требование является последствием требования о признании бездействий по невнесению изменений генеральный план и в правила землепользования и застройки в отношении категории участков и фактически уже рассмотрено судом.

В связи с чем, в удовлетворении данных требований к администрации Белореченского района Краснодарского края надлежит отказать в виду отсутствия нарушений законодательства, а в отношении заинтересованных лиц (администрация СП, совет МО, департамент архитектуры) как к ненадлежащим ответчикам.

В отношении данных об обязании совершить действия по переводу спорных земельных участков, предъявленных к департаменту имущественных отношений, суд отмечает следующее. Как уже указано выше для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства (часть 1 статьи 2 ФЗ N 172-ФЗ).

Статьей 4 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" на администрацию как высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края возложены полномочия по переводу земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Пунктом 3.19 постановления главы администрации от 23.04.2007 г. N 345 "О департаменте имущественных отношений Краснодарского края" департамент наделен функциями по подготовке и представлению в администрацию Краснодарского края 13 предложений о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, по отказу в таком переводе и по отказу в рассмотрении соответствующего ходатайства заинтересованного лица. Из материалов дела следует, что заявитель обращался в департамент с заявлением от 04.12.2018 г. N 00-32012/18 о переводе земельного участка с кадастровым номером 23:39:0706001:538 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.

Письмом от 08.04.2019 г. N 52-14163/19-33-13 департамент отказал заявителю в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:39:0706001:538 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, в связи с генеральным планом. Указанный отказ департамента заявителем не обжалован. В отношении остальных земельных участков ходатайства о переводе из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, в адрес департамента не поступали.

С учетом установленного, в удовлетворении заявленных требований об обязании совершить действия по переводу спорных земельных участков, предъявленных к департаменту имущественных отношений так же надлежит отказать

Доводы апелляционной жалобы относительно несения обществом негативных последствий ввиду бездействия заинтересованных лиц подлежат отклонению. Предположение о будущих убытках не может быть положено в основу решения о признании бездействия незаконным, а несение реальных убытков в виде выплаты штрафов не относится к предмету настоящего спора и может быть заявлено в отдельном порядке.

Указание не нарушение заинтересованными лицами сроков рассмотрения вопроса о внесении изменений в генеральный план также отклоняется, поскольку вина администрации обществом не доказана. Отказ департамента в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:39:0706001:538 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, выраженный в письме от 08.04.2019 N 52-14163/19-33-13 заявителем не обжалован. В отношении остальных земельных участков ходатайства о переводе из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, в адрес департамента не поступали.

Суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции при рассмотрении дела не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31 мая 2021 года по делу N А32-53512/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

Н.В. Нарышкина Т.Р. Фахретдинов