Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2021 г. N 15АП-9891/21 по делу N А53-43457/2020

город Ростов-на-Дону

26 июля 2021 г.

дело N А53-43457/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 12 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 июля 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Пименова С.В.

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Струкачевой Н.П.

при участии: от заинтересованного лица: представитель Пахальян А.И. по доверенности от 2.06.2021 N 44;

от третьих лиц: посредством системы веб-конференции ИС "Картотека арбитражных дел" представители Гусаков В.Ш. по доверенности от 09.12.2020, паспорт и Лялина Е.В. по доверенности от 09.12.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного унитарного предприятия "Паспортно-визовый сервис" МВД России

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.2021 по делу N А53-43457/2020 по заявлению индивидуального предпринимателя Губакова Виктора Петровича (ИНН 616201537448, ОГРНИП 318619600123240)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: ФГУП "ПВС" МВД России

об оспаривании предупреждения,

об уведомлении о прекращении исполнения договора,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Губаков Виктор Петрович (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Управление):

- о признании недействительным предупреждения от 03.12.2020, которым ФГУП "ПВС" МВД России предписано в срок до 30.12.2020 прекратить исполнение договора возмездного оказания услуг от 11.06.2020 N 35/61 в связи с тем, что указанный договор заключен с нарушением требований Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации";

- об уведомлении Предпринимателя о прекращении исполнения договора возмездного оказания услуг от 11.06.2020 N 35/61 в связи с тем, что данный договор заключен с нарушением законодательства Российской Федерации и является ничтожным.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд первой инстанции привлёк к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора ФГУП "ПВС" МВД России.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.2021 заявленные требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что в действиях Учреждения, выразившихся в заключении договора, по условиям которого Предпринимателю, не являющемуся уполномоченной организацией, обеспечено преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, поскольку предоставляется возможность получения прибыли от оказания услуг в сфере миграции, содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФГУП "ПВС" МВД России обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы ФГУП "ПВС" МВД России указывает, что ФГУП "ПВС" ФМС России (в настоящее время ФГУП "ПВС" МВД России) никогда не осуществляло деятельность в форме ФГБУ (Федерального государственного бюджетного учреждения).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 N 1638-р Предприятие создано в форме федерального государственного унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения. Данное распоряжение представлено на обозрение суда и приобщено к материалам дела.

Согласно статье 50 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах государственных и муниципальных унитарных предприятий, основной целью деятельности коммерческой организации является получения прибыли. Исходя из положения ч. 1 ст. 11 Закона N 161-ФЗ, унитарное предприятие существует за счет заработанных доходов.

ФГУП "ПВС" МВД России является коммерческой организацией (пункт 3 Устава ФГУП "ПВС" МВД России).

Оказание услуг осуществляется Предприятием в рамках договоров возмездного оказания услуг, заключаемых как с физическими, так и с юридическими лицами.

Постановлением Правительства Ростовской области от 29 марта 2017 N 220 Предприятие определено уполномоченной организацией, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению только одной государственной услуги - по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов.

Несмотря на ведомственное подчинение МВД России, в систему органов и организаций МВД России Предприятие не входит, его деятельность не финансируется из государственного бюджета и организацией, созданной для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, оно не является, государственные услуги, оказываемые МВД России, Предприятие не оказывает.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители Федерального государственного унитарного предприятия "Паспортно-визовый сервис" МВД России поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель Управления не согласился с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

От ФГУП "ПВС" МВД России поступило ходатайство об участии в судебном заседании путем использования систем видео-конференц связи.

Определением от 04.06.2021 апелляционным судом отказано в удовлетворении ходатайства ФГУП "ПВС" МВД России об участии в судебном заседании путем использования систем видео-конференц связи.

Апелляционный суд удовлетворил ходатайства ФГУП "ПВС" МВД России об участии в рассмотрение апелляционной жалобы посредством онлайн-заседания.

Предприниматель, извещённый надлежащим способом о времени и месте судебного заседания, в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путём размещения соответствующей информации на официальном сайте пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, в судебное заседание не явился.

Дело рассмотрено в порядке статей 156, 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие Предпринимателя, надлежащим способом извещённого о времени и месте судебного разбирательства.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, в Управление поступили материалы проверки прокуратуры Октябрьского района города Ростова-на-Дону по факту соблюдения ФГУП "ПВС" МВД России филиал по Ростовской области федерального законодательства при оказании государственных услуг в сфере миграции.

Согласно материалам проверки, между предприятием (исполнитель) и Предпринимателем (заказчик) был заключён договор возмездного оказания услуг от 11.06.2020 N 35/61 (далее - Договор), согласно которому исполнитель обязуется оказывать заказчику услуги в сфере миграции.

Для получения услуги заказчик передает исполнителю по заявке следующие материалы: документы, необходимые для оформления/оказания услуг; согласие физического лица на обработку персональных данных.

Услуги информационно-консультационного характера и услуги по подготовке документов, необходимых для дальнейшего получения государственной услуги считаются оказанными после получения заказчиком консультации и подготовленных документов.

Договор вступает в силу с 18.06.2020 и действует до 31.12.2020 с автоматической пролонгацией, если одна из сторон не заявит о его прекращении. Количество пролонгации не ограничено.

Спорный договор, а также услуги, оказываемые по данному договору, фактически опосредуют отношения предприятия и предпринимателя, в рамках которого функции предприятия, как уполномоченной организации на оказание государственных услуг в сфере миграции на территории Ростовской области, де-факто выполняет Предпринимателя, который осуществляет приём иностранных граждан, оформление их заявлений, подготовку и оформление пакета документов, необходимого для оказания государственной услуги, в том числе для постановки на миграционный учет по месту пребывания, для выдачи разрешения на временное проживание, для выдачи вида на жительство.

В соответствии с подпунктом 49 пункта 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утверждённого Указом Президента РФ от 21.12.2016 N 699, МВД России осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства, учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания, выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства и аннулирование разрешений на временное проживание на территории Российской Федерации, выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства, замену и аннулирование вида на жительство в Российской Федерации. Положениями действующего законодательства, в том числе Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" выполнение указанных полномочий не может осуществляться иными органами и организациями.

Таким образом, участие каких-либо коммерческих организаций в осуществлении названных государственных услуг не предусмотрено.

По итогам рассмотрения материалов проверки, антимонопольным органом выдано предупреждение от 03.12.2020, которым ФГУП "ПВС" МВД России предписано в срок до 30.12.2020 прекратить исполнение договора возмездного оказания услуг от 11.06.2020 N 35/61 в связи с тем, что указанный договор заключен с нарушением требований Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; уведомить ИП Губакова В.П. о прекращении исполнения договора возмездного оказания услуг от 11.06.2020 N 35/61 в связи с тем, что данный договор заключен с нарушением законодательства Российской Федерации и является ничтожным.

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, Предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Исследовав представленные доказательства, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дав надлежащую правовую оценку доводам лиц, участвующих в деле, апелляционный суд пришёл к выводу о том, что суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, о наличии признаков нарушений которой заявлено антимонопольным органом, установлено, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается создание дискриминационных условий.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 N 1638-Р создано ФГБУ "Паспортно-визовый сервис" Федеральной миграционной службы России, преобразованное впоследствии в ФГУП "ПВС" ФМС России.

Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 N 156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" ФМС России упразднена, ее правопреемником определено МВД России.

Согласно распоряжения Правительства Российской Федерации от 26.05.2016 N 1025-р к ведению МВД России отнесены организации, находившиеся ранее в ведении ФМС России, в том числе ФГБУ "ПВС" ФМС России.

В силу приказа МВД России от 16.03.2017 N 131 ФГУП "ПВС" ФМС России переименовано и его правопреемником является ФГУП "ПВС" МВД России.

На основании постановления Правительства Ростовской области от 29.03.2017 N 220 предприятие является уполномоченной организацией, участвующей в осуществлении полномочий по предоставлению государственных услуг в сфере миграции на территории Ростовской области.

Приказом МВД РФ от 16.03.2017 N 131 утверждён устав предприятия, согласно пунктам 12.1, 12.2 которого основными целями деятельности предприятия являются оказание физическим и юридическим лицам информационных и консультационных услуг в сфере миграции, а также оказание услуг по оформлению заявлений и иных документов при получении государственных услуг в сфере миграции.

В соответствии с уставом предприятие осуществляет следующие виды деятельности:

- услуги информационно-консультационного характера по вопросам въезда, пребывания, временного или постоянного проживания, осуществления трудовой деятельности, получения гражданства, статуса вынужденного переселенца, беженца, осуществление миграционного и регистрационного учёта, а также по вопросам прохождения обязательной государственной дактилоскопической регистрации и оформления паспортно-визовых документов (пункт 14.1 устава);

- услуги по оформлению и сопровождению заявлений, анкет и иных документов, связанных с получением государственных услуг по осуществлению миграционного учёта в Российской Федерации, оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, по оформлению и выдаче паспортов гражданам Российской Федерации, выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников, выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и иных государственных услуг, предоставляемых территориальными органами МВД России (пункт 14.2 устава);

- участие в предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществляет прием заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента и фотографирование иностранных граждан, обращающихся за получением патента (пункт 14.17 устава);

- услуги по оформлению и сопровождению заявлений, анкет и иных документов, связанных с получением паспортно-визовых документов, необходимых для выезда за пределы Российской Федерации (пункт 14.21 устава);

- сбор, хранение, передача в соответствии с законодательством Российской Федерации персональных данных граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, получаемых предприятием в ходе осуществления своей деятельности (пункт 14.22 устава).

Согласно пункту 13 устава предприятие обеспечивает предоставление услуг без права привлечения третьих лиц.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 N 1638-р, установлено, что ФГУП "ПВС" МВД России основано на праве хозяйственного ведения и находится в ведении ФМС России; определено, что основными направлениями деятельности предприятия являются оказание физическим и юридическим лицам информационных и консультационных услуг в сфере миграции, а также оказание услуг по оформлению заявлений и иных документов, подаваемых в ФМС России и (или) ее территориальные органы при получении государственных услуг.

Из выписки ЕГРЮЛ от 26.04.2021 усматривается, что учредителями предприятия являются МВД РФ и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Фактически предприятие не является коммерческой организацией.

Представитель ФГУП "ПВС" МВД России также указал суду на то, что до 2022 года пункт 13 устава не действует. Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N210-ФЗ), в соответствии с пунктом 1 статьи 2 которого под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органа власти соответствующего уровня, осуществляемая по запросам заявителей в пределах предоставленных полномочий.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона N 210-ФЗ его действие распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

В силу статей 1, 2, 6, 7, 10, 16 Федерального закона N 210-ФЗ следует, что государственные и муниципальные услуги могут оказываться только определенной категорией лиц - органом, предоставляющим государственную или муниципальную услугу, либо подведомственной такому органу организацией, участвующей в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

По смыслу положений Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 18.07.2006 N 109-ФЗ "О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" услуги по оформлению и осуществлению миграционного учёта, выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание, выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство являются государственными услугами. Участвовать в осуществлении полномочий по предоставлению данных государственных услуг вправе лишь уполномоченная на то организация на основании соглашения о взаимодействии между федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и субъектом Российской Федерации.

Посредством заключения спорного договора предприятие изыскало альтернативную возможность получения доходов от участия в качестве уполномоченной организации в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги в сфере миграции.

В результате вышеуказанных действий предприятия причинен существенный вред правам и законным интересам иностранных граждан, которые фактически лишены гарантированной органами государственной власти возможности обратиться непосредственно в предприятие за получением государственной услуги в сфере миграции.

Предпринимателю, не являющемуся уполномоченной организацией, обеспечено преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, поскольку предоставляется возможность получения прибыли от оказания услуг в сфере миграции

Следовательно, в действиях Предприятия содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Материалами дела установлено, что ФГУП "ПВС" МВД России выполнило предупреждение, направив письмо 16.12.2020 в адрес Предпринимателя о прекращении действия Договора.

С учётом изложенного, апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции пришёл к верному и обоснованному выводу о законности требований Управления, изложенных в предупреждении от 03.12.2020 года.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

Согласно пункту 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесённых в связи с подачей апелляционной жалобы.

В силу части 5 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской судебные расходы, понесённые лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением апелляционной, кассационной жалобы, распределяются по правилам, установленным настоящей статьёй.

Расходы по уплате государственной пошлины в размере 1500 руб. подлежат отнесению на Федеральное государственное унитарное предприятие "Паспортно-визовый сервис" МВД России.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.04.2021 по делу N А53-43457/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определённом главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

С.В. Пименов

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова