Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июля 2021 г. N 17АП-8300/21 по делу N А50-29326/2020

г. Пермь

30 июля 2021 г.

Дело N А50-29326/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 июля 2021 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.,

судей Борзенковой И.В., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бочаровой И.В.,

при участии:

от заявителя и третьего лица: Перелыгина С.В., доверенность N 7 от 11.01.2021 (Администрация поселка Новые Ляды г. Перми), доверенность N 2 от 11.01.2021 (муниципальное казенное учреждение "Благоустройство поселка Новые Ляды"), служебное удостоверение, диплом.

от заинтересованного лица: Фархутдинова Ю.А., доверенность N 139 от 30.12.2020, служебное удостоверение, диплом.

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 06 апреля 2021 года по делу N А50-29326/2020

по заявлению Администрации поселка Новые Ляды г. Перми (ОГРН 1065904000700, ИНН 5904137270).

к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми (ОГРН 1025900900365, ИНН 5904102830)

третье лицо: Муниципальное казенное учреждение "Благоустройство поселка Новые Ляды".

о признании недействительным ненормативного акта,

УСТАНОВИЛ:

Администрация поселка Новые Ляды г. Перми (далее по тексту - заявитель) обратилась к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми (далее по тексту - заинтересованное лицо, Министерство, управление) с заявлением о признании незаконным предписания от 03.10.2020 г. N 40/20-1846Д.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено муниципальное казанное учреждение "Благоустройство поселка Новые Ляды".

Решением Арбитражного суда Пермского края от 06 апреля 2021 года заявленные требования удовлетворены, признано недействительным Предписание от 03.10.2020 г. N 40/20-1846Д, вынесенное Управлением Министерства внутренних дел России по городу Перми в лице ОГИБДД УМВД России по г. Перми в отношении администрации поселка Новые Ляды города Перми, как несоответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт, об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы указывает на нарушение судом первой инстанции норм материального права. Ссылаясь на положения статьи 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", пункта 22 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, подпункта "в" пункта 4 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.02.2018 N 236, полагает, что должностные лица, уполномоченные на осуществление транспортного надзора, вправе по итогам систематических обследований (наблюдений) автомобильных дорог федерального значения выдавать предписания об устранении нарушений обязательных требований. Считает ссылки на необходимость направления акта о выявленных недостатках в адрес заявителя не основанными на действующем законодательстве. Из анализа положений Административного регламента, утвержденного Приказом МВД России от 30.03.2015 N 380, следует, что положения указанного нормативного правового акта не предусматривают обязательного присутствия законного представителя при обнаружении недостатков при проведении повседневного надзора, также как не предусматривают направление указанного акта кому-либо. Оспариваемое предписание выдано в рамках предоставленных полномочий, на основании выявленных 03.10.2020 при надзоре дорожным движением нарушений, зафиксированных в соответствующем акте.

Заявитель представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым просит решение суда оставить без изменения, жалобу- без удовлетворения.

Третье лицо МКУ "Благоустройство поселка Новые Ляды" представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, решение считает законным и обоснованным.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица на доводах жалобы настаивал, представитель заявителя и третьего лица возражали против доводов апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 03.10.2020 государственным инспектором дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела ГИБДД Управления МВД России по городу Перми П.Г. Санниковым составлен акт и вынесено в отношении Администрации поселка Новые Ляды г. Перми (далее - Заявитель) предписание N 40/20-1846Д (далее - предписание).

Согласно предписанию, Заявителю необходимо в течение 30 суток с момента получения предписания организовать и проконтролировать мероприятия по установке дорожных знаков 5.19.1, 5.19.2 на щитах со световозвращающей флуоресцентной пленкой желто-зеленого цвета на ул. Чусовская, ул. Трактовая, ул. Островского, поселка Новые Ляды г. Перми с соответствии с п. 5.1.17 ГОСТ Р 52289/2019. Как следует из предписания, указанные работы требуется провести для устранения нарушения требований п. 5.1.17 ГОСТ Р 52289-2019 "Правила применения дорожных знаков, разметки светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств", выявленных при проведении административной процедуры - надзор за дорожным движением. Заявителю не поступало никаких документов от Отдела ГИБДД Управления МВД России по г. Перми, свидетельствующих о проведении в 2020 году в отношении Заявителя плановой или внеплановой проверки с учетом положений Постановления Правительства РФ от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", получено было только предписание.

Посчитав обжалуемое предписание незаконным, противоречащим действующему законодательству, заявитель обратился в суд с заявленными требованиями.

Признав заявленные требования обоснованными, суд первой инстанции их удовлетворил. При этом, руководствуясь нормами Закона N 294-ФЗ, суд указал, что поскольку в настоящем случае проверка в отношении заявителя в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, не проводилась, у заинтересованного лица отсутствовали основания для выдачи оспариваемого предписания.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, проверив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, приходит к иным выводам.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Исходя из положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 15, статьи 18, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в правовом государстве вмешательство органов публичной власти в права частных лиц допускается в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа и признается правомерным, если использование этих полномочий преследует публично значимые цели и не приводит к ограничению прав частного лица сверх меры, требуемой для достижения указанной цели (принцип соразмерности).

Государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти при осуществлении государственного транспортного надзора (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 13.1 Закона N 257-ФЗ).

Полномочия управления по осуществлению государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог установлены Положением о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2013 N 236, и постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2014 N 1443 "О компетентных органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог".

При вынесении оспариваемого предписания управление руководствовалось Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), которым установлены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 1 Закона N 196-ФЗ задачами настоящего Федерального закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

В статье 3 Закона N 196-ФЗ зафиксированы основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе - приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Кроме того, в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 1 ТР ТС 014/2011 целью принятия указанного технического регламента является защита жизни и (или) здоровья граждан, имущества.

Выполнение задач и реализация принципов, установленных указанным выше нормативным регулированием, осуществляется, в том числе, при проведении соответствующих процедур в сфере государственного контроля и надзора.

Пунктом 1 статьи 12 Закона N 196-ФЗ предусмотрено, что соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Факт проведения управлением контрольного наблюдения (обследования) автомобильной дороги установлен судами и сторонами не оспаривается (акт от 03.10.2020года).

Материалами дела подтверждено, что заявителю необходимо в течение 30 суток с момента получения предписания организовать и проконтролировать мероприятия по установке дорожных знаков 5.19.1, 5.19.2 на щитах со световозвращающей флуоресцентной пленкой желто-зеленого цвета на ул. Чусовская, ул. Трактовая, ул. Островского, поселка Новые Ляды г. Перми с соответствии с п. 5.1.17 ГОСТ Р 52289/2019. Указанные работы требуется провести для устранения нарушения требований п. 5.1.17 ГОСТ Р 52289-2019 "Правила применения дорожных знаков, разметки светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств", выявленных при проведении административной процедуры - надзор за дорожным движением.

Кроме того, в ходе рассмотрения настоящего дела администрация, ссылаясь на нарушение управлением процедуры вынесения предписания, не отрицало факт наличия нарушений, выявленных управлением.

Согласно части 2 статьи 30 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством РФ.

На основании пункта 6 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения (далее - государственный надзор в области БДД), утв. постановлением Правительства РФ от 19.08.2013N 716 (далее - Положение N 716) одной из форм государственного надзора в области БДД является надзор за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме (пп. "а" п. 8 ПоложенияN716).

Сроки и последовательность осуществления административной процедуры, указанной в подпункте "а" пункта 8 Положения, устанавливается Административным регламентом утв. приказом МВД России от 30.03.2015 N 380 (п.9 Положения N 716).

В силу пункта 32 Административного регламента, федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в т.ч. посредством осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций (полномочий) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 33.6 Административного регламента, исполнение государственной функции включает в себя, в том числе надзор за дорожным движением.

Согласно пункту 81 Административного регламента, основанием для начала осуществления административной процедуры по надзору за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме является решение руководителя подразделения о заступлении сотрудников на службу.

Надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля: 1) за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; 2) принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, совершению организации дорожного движения.

Согласно пунктам 9.7, 17.4, 87.3 Административного регламента, с учетом положений пункта б части 12 Положения о ГИБДД МВД России, утвержденного Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711, при выявлении нарушений обязательных требований безопасности дорожного движения старшие государственные инспекторы ГИБДД имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог.

Согласно пункту б части 12 положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711, Госавтоииспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движется, старшими государственными инспекторами безопасности дорожного движения, государственными инспекторами безопасности дорожного движения, старшими государственными инспекторами дорожного надзора, государственными инспекторами дорожного надзора в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Таким образом, положения пункта 8 части 1 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ, пункта 19 части 1, части 3 статьи 12 Федерального закона "О полиции", части 2 статьи 30 Федерального закона N196-ФЗ, пункта 6 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.08.2013 N 716, пункта б части 12 Положения, утв.Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711, пунктов 9.7, 17.4, 87.3 Административного регламента, утв. приказом МВД России от 30.03.2015 N 380, наделяют должностных лиц МВД России полномочиями по вынесению предписаний об устранении нарушений правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, в рамках иных надзорных полномочий и не содержит обязанности по вынесению соответствующих предписаний исключительно в рамках проведения плановой или внеплановой проверки, а предусматривают его вынесения в том числе по результатам проведения иных надзорных мероприятий.

В данном случае в процессе повседневного надзора, проводимом государственным инспектором безопасности дорожного движения, не было необходимости в получении каких-либо документов от заявителя, обследовании закрытых территорий, помещений, оборудования, расположенных в местах ограниченного доступа, либо в ином взаимодействии госинспектора с уполномоченными лицами Департамента дорог и благоустройства администрации города для выявления нарушений норм, обеспечивающих безопасность дорожного движения.

Принятие уполномоченным должностным лицом мер реагирования на выявленные нарушения в виде внесения обязательного для исполнения предписания входит в рамки "мероприятий по надзору" и не может свидетельствовать о необходимости в данном случае соблюдения порядка проведения проверки.

В настоящем случае применение такой меры, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований пункта 5.1.17 ГОСТ Р 52289-2019 связано с реализацией публично значимой цели защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, обусловлено выявлением фактов соответствующих серьезных нарушений.

При этом характер выявленных управлением нарушений в ходе наблюдения (обследования), очевидность которых не вызывала объективных сомнений, требовал принятия незамедлительных мер по пресечению нарушений посредством вынесения оспариваемого обществом предписания, поскольку оно является ускоренной мерой защитного и обеспечительного характера.

Доводы о том, что нарушения были установлены заявителем без уведомления о проведении наблюдения (обследования), подлежат отклонению, поскольку, исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, подпункта 4 части 2 статьи 1, пункта 1 статьи 23 Закона N 294-ФЗ, Администрации как лицу, в отношении которого вынесено соответствующее предписание, гарантирована возможность защиты своих прав в административном и (или) судебном порядке.

Доводы заявителя о необходимости направления акта выявленных недостатков в адрес заявителя не основаны на действующем законодательстве.

Согласно пункту 33.6 Административного регламента, утв. Приказом МВД России от 30.03.2015 N 380, исполнение государственной функции включает в себя, в том числе надзор за дорожным движением.

В соответствии с пунктом 81 Административного регламента, надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствованию организации дорожного движения.

Пунктом 86 Административного регламента предусмотрено, что в случае выявления при осуществлении надзора за дорожным движением нарушений обязательных требований безопасности оформляется акт о выявленных недостатках в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда (приложение N 4 к настоящему Административному регламенту).

Составленный 03.10.2020 при выявлении нарушения акт, соответствует Приложению N 4 Административного регламента, утв. Приказом МВД России от 30.03.2015 N380.

Из анализа положений Административного регламента следует, что положения указанного нормативного правового акта не предусматривают обязательного присутствия законного представителя при обнаружении недостатков при проведении повседневного надзора, также как не предусматривают направление указанного акта кому-либо.

Оспариваемое предписание выдано в рамках предоставленных полномочий, на основании выявленных 03.10.2020 при надзоре за дорожным движением нарушений (предписание N 40/20 - 1846 от 03.10.2020). По своему содержанию предписание соответствует предъявляемых к нему требований. Содержащиеся в предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на устранение выявленных нарушений.

Согласно приложению N 2 к Административному регламенту, указание на конкретный акт в тексте предписания не предусмотрено, в тексте предписания подлежит указанию только дата выявления соответствующего нарушения.

В силу части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что применение оспариваемого ненормативного правового акта приводит к нарушению (в том числе несоразмерному ограничению) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд признает такой акт недействительным.

Вместе с тем, с учетом указанной выше правовой позиции, по настоящему делу такого рода основания для признания предписания недействительным отсутствуют.

Учитывая, что цель принятия Закона N 294-ФЗ, на нормы которого ссылалась Администрация при рассмотрении настоящего дела, состоит в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не в освобождении от устранения действительно допущенных ими нарушений, в особенности затрагивающих жизнь, здоровье и безопасность населения, в настоящем случае не требовалось после выявления нарушений проводить проверку деятельности Администрации с предварительным уведомлением исключительно в целях вынесения предписаний об устранении уже установленных нарушений.

Иное означало бы, что орган, осуществляющий функции государственного контроля и надзора, должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея при этом возможности принять меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения соответствующего предписания.

Указанная выше правовая позиция изложена в пункте 46 Обзора судебной практики N 3 (2019), утвержденного 27.11.2019 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 07.12.2020 N 302-ЭС20-10769, от 17.05.2021 N 307-ЭС20-23386 по делу N А05-2705/2020, а также в Определениях Верховного Суда РФ от 17 мая 2021года N 307-ЭС20-23386 по делу N А05-2705/2020, от 17 мая 2021года N 307-ЭС20-23385 по делу N А05-2703/2020.

Применяя данный правовой подход в настоящем деле, апелляционный суд приходит к выводу, что выданное предписание является законным и обоснованным, права заявителя не нарушает.

Доводы апелляционной жалобы заявителя признаются апелляционной коллегией обоснованными.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ (неправильное применение норм материального права).

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271, частью 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 06 апреля 2021 года по делу N А50-29326/2020 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Н.М. Савельева

Судьи

И.В. Борзенкова Е.Ю. Муравьева