Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 4 августа 2021 г. N 04АП-3391/21 по делу N А78-3229/2021

г. Чита

04 августа 2021 г.

дело N А78-3229/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2021года.

Полный текст постановления изготовлен 04 августа 2021года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Ломако Н.В., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Трофимовой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственной инспекции Забайкальского края на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 01 июня 2021 года по делу N А78-3229/2021 по заявлению Государственной инспекции Забайкальского края (ОГРН 1167536058480, ИНН 7536162983) о привлечении государственного казенного учреждения "Служба единого заказчика" Забайкальского края (ОГРН 1027501178154, ИНН 7536050020) к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

при участии в судебном заседании:

от Государственной инспекции Забайкальского края - Барановой А.В. - представителя по доверенности от 29.12.2020,

от государственного казенного учреждения "Служба единого заказчика" Забайкальского края - Хоменко М.В. - представителя по доверенности от 17.03.2021,

УСТАНОВИЛ:

Государственная инспекция Забайкальского края (далее - Государственная инспекция, инспекция или административный орган) обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к государственному казенному учреждению "Служба единого заказчика" Забайкальского края (далее - ГКУ "Служба единого заказчика" или учреждение) о привлечении к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 01 июня 2021 года в удовлетворении заявления инспекции отказано. Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что совершенное ГКУ "Служба единого заказчика" административное правонарушение является малозначительным в связи, с чем освободил ГКУ "Служба единого заказчика" от ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Не согласившись с указанным решением суда, Государственная инспекция обратилась в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения.

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что в действиях ГКУ "Служба единого заказчика" установлено и подтверждается материалами дела наличие состава административного правонарушения ответственность, за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Инспекция считает не подлежащими применению положения статьи 2.9 КоАП РФ, поскольку в соответствии с пунктом 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключи тельных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

В отзыве ГКУ "Служба единого заказчика" возражает относительно доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Государственной инспекции Забайкальского края в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель ГКУ "Служба единого заказчика" в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил отказать в ее удовлетворении.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 1 апреля 2021 года N ЮЭ9965-21-101757559 (т. 1, л.д. 38-41) ГКУ "Служба единого заказчика" зарегистрировано в качестве юридического лица 23 декабря 2002 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер 1027501178154.

Учреждение осуществляет строительство объекта капитального строительства "Устройство искусственного электроосвещения на автомобильной дороге регионального значения Малоархангельск - Урлук в с. Красный Чикой Красночикойского района Забайкальского края", расположенного по адресу: Забайкальский край, Красночикойский район, с. Красный Чикой.

В связи с поступлением от застройщика извещения об окончании строительства от 12 ноября 2019 года на основании распоряжения от 14 ноября 2019 года N 451-рс (т. 1, л.д. 9-10) должностным лицом Инспекции проведена плановая документарная выездная проверка в отношении учреждения, по результатам которой установлено, что при строительстве объекта капитального строительства "Устройство искусственного электроосвещения на автомобильной дороге регионального значения Малоархангельск - Урлук в с. Красный Чикой Красночикойского района Забайкальского края", расположенного по адресу: Забайкальский край, Красночикойский район, с. Красный Чикой, нарушены положения части 6 статьи 49 и части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), а именно: не представлено положительное заключение государственной экологической экспертизы объекта капитального строительства, строительство которого осуществляется на Байкальской природной территории.

Результаты проверки отражены в акте N 345/19 от 17 декабря 2019 года (т. 1, л.д. 11-13).

В этот же день (17 декабря 2019 года) учреждению выдано предписание N 345/19 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства в срок до 31 марта 2020 года (т. 1, л.д. 14).

Определениями Инспекции от 31 марта 2020года (т. 1, л.д. 16), от 6 июля 2020 года (т. 1, л.д. 18), от 29 сентября 2020 года (т. 1, л.д. 21) и от 9 декабря 2020 года (т. 1, л.д. 24) срок исполнения предписания N 345/19 от 17 декабря 2019 года продлен по ходатайствам учреждения до 01 марта 2021 года.

5 марта 2021 года Инспекцией издано распоряжение N 90-рс (т. 1, л.д. 26-27) о проведении внеплановой документарной проверки исполнения ГКУ "Служба единого заказчика" предписания N 345/19 от 17 декабря 2019 года.

При проведении в период с 17 по 19 марта 2021 года проверки установлено, что предписание N 345/19 от 17 декабря 2019 года об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства учреждение не исполнило.

По итогам внеплановой документарной проверки составлен акт N 75/21 от 19 марта 2021 года (т. 1, л.д. 30-31).

Выявленные нарушения послужили основанием для возбуждения в отношении учреждения дела об административном правонарушении, о чем 25 марта 2021 года должностным лицом Инспекции составлен соответствующий протокол N 44/21 (т. 1. л.д. 34-35).

На основании части 3 статьи 23.1 и части 1 статьи 28.8 КоАП РФ, статьи 202 АПК РФ Инспекция обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о привлечении ГКУ "Служба единого заказчика" к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следовательно, объективная сторона названного правонарушения выражается в невыполнении законного предписания уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в установленный срок.

Объектом правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного надзора.

Субъектом административного правонарушения в данном случае является лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание органа государственного строительного надзора.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются градостроительным законодательством (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса).

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (пункт 10); застройщиком - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта (пункт 16).

В силу статьи 54 Градостроительного кодекса (в редакции, действовавшей на момент выдачи предписания) государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является модифицированной проектной документацией (пункт 1 части 1).

Предметом государственного строительного надзора является проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (пункт 1 части 2).

Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора (часть 4).

К отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294- ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок (часть 5).

По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений (часть 6).

В пункте 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, установлено, что задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

Согласно пункту 1 Положения о Государственной инспекции Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 02.12.2016 N 443, Инспекция является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, уполномоченным осуществлять на территории Забайкальского края региональный государственный строительный надзор.

Таким образом, право Инспекции как органа государственного строительного надзора осуществлять в рамках своих полномочий надзор за объектами, подпадающими под действие государственного строительного надзора, предусмотрено действующим законодательством.

В соответствии с частью 3 статьи 52 Градостроительного кодекса лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

В силу части 6 статьи 52 Градостроительного Кодекса лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика, технического заказчика, лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда), проектной документацией, требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса установлено, что в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, (далее также - органы государственного строительного надзора) извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы:

- проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства (пункт 2);

- положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса (пункт 5).

В соответствии с частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в границах особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, проектной документации автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов в случаях, если такие автозаправочные станции и склады горюче-смазочных материалов планируются к строительству и реконструкции в границах водоохранных зон на территориях портов, инфраструктуры внутренних водных путей, в том числе баз (сооружений) для стоянки маломерных судов, объектов органов федеральной службы безопасности или предназначены для обеспечения бесперебойного и надежного функционирования размещенных на территории Калининградской области электрических станций установленной генерирующей мощностью 100 МВт и выше, проектной документации объектов размещения отходов, объектов обезвреживания отходов, искусственных земельных участков на водных объектах, проектной документации объектов, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа.

Следовательно, государственная экологическая экспертиза проектной документации является отдельным видом государственной экспертизы объектов, строительство которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории.

Правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и объектом всемирного природного наследия, определены Федеральным законом от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - Закон N 94-ФЗ).

В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципами: приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны; учета комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал; сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития; а также обязательности государственной экологической экспертизы (статья 5 Закона N 94-ФЗ).

В силу пункта 2 статьи 6 Закона N 94-ФЗ на Байкальской природной территории запрещается строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов.

Суд апелляционной инстанции, равно как и суд первой инстанции полагает, что, данная норма является специальной по отношению к положениям статьи 49 Градостроительного кодекса.

Согласно статье 33 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.

Статьей 10 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) установлено, что государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В подпункте 7.1 статьи 11 Закона N 174-ФЗ (в редакции, действовавшей до 30 мая 2020 года) определено, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории.

Таким образом, проведение государственной экологической экспертизы проектной документации при строительстве объекта капитального строительства, расположенного на Байкальской природной территории, является обязательным и не имеет каких-либо исключений.

В настоящее время в соответствии с подпунктом 7.8 статьи 11 Закона N 174-ФЗ (в редакции Федерального закона от 16.12.2019 N 440-ФЗ, действующей с 1 июня 2020 года) объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов капитального строительства, предполагаемых к строительству, реконструкции в границах Байкальской природной территории, за исключением проектной документации объектов социальной инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, которые не относятся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах населенных пунктов, находящихся в границах буферной экологической зоны и экологической зоны атмосферного влияния Байкальской природной территории, за пределами особо охраняемых природных территорий.

Перечень объектов социальной инфраструктуры, проектная документация на строительство, реконструкцию которых в соответствии с подпунктом 7.8 статьи 11 Закона N 174-ФЗ не является объектом государственной экологической экспертизы, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.08.2020 N 2134-р.

Спорный объект капитального строительства ("Устройство искусственного электроосвещения на автомобильной дороге регионального значения") к объектам социальной инфраструктуры не относится, из чего суд делает вывод, что внесенными Федеральным законом от 16.12.2019 N 440-ФЗ в статью 11 Закона N 174-ФЗ изменениями положение Учреждения не улучшилось (обязанность по проведению экологической экспертизы проектной документации спорного объекта капитального строительства, расположенного в границах Байкальской природной территории, не отменена), в связи с чем правовые основания для применения положений части 2 статьи 1.7 КоАП РФ отсутствуют.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 2 Закона N 94-ФЗ Байкальская природная территория - это территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:

- центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

- буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;

- экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона N 94-ФЗ решение об установлении или изменении границ Байкальской природной территории и экологических зон - центральной экологической зоны, буферной экологической зоны, экологической зоны атмосферного влияния, границ водоохранной зоны и границ рыбоохранной зоны озера Байкал принимается Правительством Российской Федерации. Приложением к такому решению являются текстовое и графическое описания местоположения границ Байкальской природной территории и ее экологических зон, водоохранной зоны и рыбоохранной зоны озера Байкал с перечнем координат характерных точек таких границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2006 N 1641-р утверждены границы Байкальской природной территории и ее экологических зон (действует до утраты им силы или до принятия решения в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона N 94-ФЗ).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, а также не оспаривается лицами, участвующими в деле, что Учреждение осуществляет строительство объекта капитального строительства "Устройство искусственного электроосвещения на автомобильной дороге регионального значения Малоархангельск - Урлук в с. Красный Чикой Красночикойского района Забайкальского края", расположенного по адресу: Забайкальский край, Красночикойский район, с. Красный Чикой.

При этом согласно карте Байкальской природной территории, размещенной в сети Интернет (http://geol.irk.ru/baikal/baikal/baikalandbpt/especially protected/ep map fullsize2.png), территория Красночикойского района входит в буферную экологическую зону Байкальской природной территории.

Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, относятся, в том числе, наличие (отсутствие) события и состава административного правонарушения.

Такие обстоятельства устанавливаются на основании доказательств.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ).

Факт неисполнения учреждением ранее выданного предписания Инспекции отражен в акте проверки N 75/21 от 19 марта 2021 года (т. 1, л.д. 30-31) и протоколе об административном правонарушении N 44/21 от 25 марта 2021 года (т. 1, л.д. 34-35), и Учреждением по существу не оспаривается.

В соответствии со статьей 58 Градостроительного кодекса лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ упомянутые выше доказательства, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что они являются достаточными для квалификации противоправных действий Учреждения по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Делая вывод о виновности ГКУ "Служба единого заказчика" в совершении рассматриваемого административного правонарушения, суд первой инстанции исходил из следующего.

Частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое этим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых этим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В пункте 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины не выделяет.

Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Кроме того, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 14 апреля 2020 года N 17-П, определяя пределы, в которых несет административную ответственность юридическое лицо, законодатель хотя и не считает вину юридического лица тождественной вине лица физического или совокупной виновности нескольких физических лиц, тем не менее признает наличие связи между привлечением к административной ответственности юридического лица и виновными действиями (бездействием) физического лица, тем более что конечной целью наказания юридического лица со всей очевидностью является воздействие на волю и сознание связанных с ним физических лиц, с тем чтобы добиться частной превенции административных правонарушений.

При этом, поскольку совершение административного правонарушения юридическим лицом - это всегда действие (бездействие) действующих от его имени физических лиц, нельзя отрицать возможность учесть, привлекая юридическое лицо к административной ответственности, обстоятельства, характеризующие форму вины соответствующих физических лиц. Административное правонарушение как факт реальной действительности - это всегда единство субъективных и объективных элементов, что находит отражение как в его легальной дефиниции, так и в юридических конструкциях составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП Российской Федерации, а равно проявляется в том, что по объективным элементам можно судить и о субъективных. В частности, по фактическим обстоятельствам, установленным на основе исследования и оценки доказательств и отражающим характер и степень опасности нарушения, его последствия, можно определить и характеристики вины нарушителя, в том числе юридического лица.

Умышленный характер правонарушения, связанного с противоправным несоблюдением юридическим лицом правил и норм, может быть установлен исходя из характера и обстоятельств действий (бездействия), нарушивших соответствующие требования, характера самих требований (насколько они значимы для целей обеспечения безопасности), характера последствий (возникла ли реальная угроза безопасности транспортной инфраструктуры), действий юридического лица по их предотвращению, устранению непосредственно в момент их возникновения.

Учреждение, осуществляя градостроительную деятельность, не могло не знать об установленных действующим законодательством требованиях по обязательному получению положительного заключения государственной экологической экспертизы объекта, строительство которого осуществляется в границах Байкальской природной территории, а также неукоснительном исполнении предписаний органа государственного строительного надзора, однако не предприняло все зависящие от него меры по соблюдению таких требований (в частности, не исполнило в установленный срок предписание Инспекции).

Как верно отметил суд первой инстанции, ссылка учреждения на предпринятые им меры по получению соответствующего заключения (направление запросов в уполномоченные органы, заключение с ООО "Компания "НЭТ" государственного контракта на корректировку инженерно-экологических изысканий) в рассматриваемом случае не освобождают учреждение от ответственности за неисполнение предписания органа строительного контроля (надзора), принимая во внимание неоднократное продление по ходатайствам самого же учреждения срока исполнения предписания (фактически общий срок исполнения продлен на 11 месяцев), а также учитывая, что положительное заключение государственной экологической экспертизы должно иметься на момент получения разрешения на строительство объекта.

Каких-либо существенных нарушений порядка проведения государственного строительного надзора и привлечения учреждения к административной ответственности судом первой инстанции, равно как и судом апелляционной инстанции не установлено.

В частности, внеплановая документарная проверка проведена с 17 по 19 марта 2021 года, а протокол об административном правонарушении составлен 25 марта 2021 года в отсутствие надлежащим образом извещенного законного представителя ГКУ "Служба единого заказчика" (уведомления о проведении проверки и явке на составление протокола об административном правонарушении получены соответственно 11 и 23 марта 2021 года, т. 1, л.д. 25 и 29).

В соответствии с пунктом 70 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 19.5 Кодекса, вправе составлять должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный строительный надзор.

Ранее уже отмечалось, что таким органом является Инспекция.

Согласно пункту 2 Перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденного приказом Инспекции от 19 ноября 2020 года N 164о/д (т. 1, л.д. 56-57), главный государственный инспектор отдела по строительному надзору вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что протокол об административном правонарушении от 25 марта 2021 года N 44/21 составлен уполномоченным на совершение таких процессуальных действий должностным лицом Инспекции.

Таким образом, требования статей 25.1, 25.15, 28.2 и 28.3 КоАП РФ административным органом соблюдены.

Трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ (с учетом Определения Конституционного Суда РФ от 26 марта 2019 года N 823-О), на момент рассмотрения дела в суде не истек.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае имеются основания для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.

Так, в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

При квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным Кодексом. Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность.

Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких- либо последствий.

При этом квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях (пункты 18 и 18.1 постановления Пленума ВАС РФ N 10).

На исключительность применения положений статьи 2.9 КоАП РФ указано также в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2012 года N 14495/11.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Существенная угроза охраняемым правоотношениям может выражаться не только в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, но и в пренебрежительном отношении субъекта предпринимательской деятельности к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права. Следовательно, наличие или отсутствие существенной угрозы охраняемым правоотношением может быть оценено судом только с точки зрения степени вреда (угрозы вреда), причиненного непосредственно установленному публично-правовому порядку деятельности.

В соответствии с пунктом 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд, руководствуясь частью 2 статьи 206 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чем указывается в мотивировочной части решения.

Суд апелляционной инстанции соглашается, что в данном конкретном случае допущенное учреждением противоправное деяние (неисполнение предписание), хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, но с учетом характера совершенного правонарушения, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Судом первой инстанции принято во внимание поведение ГКУ "Служба единого заказчика", которое с момента выдачи предписания предпринимает меры по получению положительного заключения государственной экологической экспертизы, что заявителем апелляционной жалобы по существу не оспаривается.

Длительность невыполнения предписания органа государственного строительного надзора вызвана тем, что в настоящее время государственный контракт с ООО "Компания "НЭТ" на корректировку инженерно-экологических изысканий, раздела "Охрана окружающей среды" расторгнут в связи с неукомплектованностью проектной документации, представленной на государственную экологическую экспертизу (наименование объекта не соответствует поручению Росприроднадзора от 12 февраля 2020 года N РН-02-02-41/4253). При этом как верно отметил суд первой инстанции, исполнитель по такому контракту выполнил корректировку инженерно-экологических изысканий, сбор исходных данных, провел лабораторные исследования почвы, атмосферного воздуха, шума на участках искусственного освещения, провел общественные слушания.

В настоящее время (со слов представителя учреждения) застройщиком объекта капитального строительства проводится работа по получению положительного заключения государственной экологической экспертизы, ведется работа по выделению бюджетных ассигнований для заключения государственного контракта, предметом которого будет корректировка проектной документации в целях получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, в подтверждение чего в материалы дела представлены справка-уведомление об изменении бюджетных обязательств от 23 марта 2021 года N 948 (т. 1, л.д. 67), письма от 10 февраля 2021 года N 02/750-21 (т. 1, л.д. 61-62) и от 9 апреля 2021 года N 02/2198-21 (т. 1, л.д. 71) о перемещении бюджетных ассигнований, направленные в Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края.

Таким образом, суд апелляционной инстанции, равно как и суд первой инстанции полагает, что учреждение не игнорирует предписание Инспекции, принимает организационные и иные меры к его исполнению, что, по мнению суда, может быть учтено при квалификации допущенного правонарушения в качестве малозначительного, поскольку вред охраняемым статьей 19.5 КоАП РФ общественным отношениям является незначительным. Пренебрежительное отношение учреждения к исполнению своих публично-правовых обязанностей отсутствует.

К тому же, как отметил суд первой инстанции, вступившим в законную силу постановлением Министерства природных ресурсов Забайкальского края о назначении административного наказания от 29 сентября 2020 года N 20-919 ГКУ "Служба единого заказчика" привлечено к административной ответственности по статье 8.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 рублей за собственно осуществление хозяйственной (строительной) деятельности в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Более того, суд первой инстанции отметил и фактическое бездействие уполномоченных органов по проверке соблюдения требований градостроительного законодательства (в части обязательности получения положительного заключения экспертизы до начала строительства спорного объекта).

Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4-6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос".

К указанному заявлению прилагаются, в том числе, положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 настоящего Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса (пункт 4 части 7 в редакции, действовавшей на момент выдачи разрешения на строительство).

Однако в нарушение приведенных положений Градостроительного кодекса разрешение на строительство от 17 декабря 2018 года N 92-Ru92513310-48-2018 выдано учреждению Администрацией сельского поселения "Красночикойское" в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объекта капитального строительства.

Инспекция, как орган государственного строительного надзора, также не была лишена возможности до начала проведения Учреждением строительных работ на объекте установить отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, поскольку в силу положений части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса вместе с извещением о начале строительства застройщик обязан направить положительное заключения экспертизы проектной документации, разновидностью которой является государственная экологическая экспертиза.

Отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объекта капитального строительства в составе приложенных к извещению о начале строительства документов заявителем апелляционной жалобы не оспаривается.

Суд апелляционной инстанции соглашается, что в рассматриваемом случае бездействие уполномоченных органов привело к тому, что объект капитального строительства "Устройство искусственного электроосвещения на автомобильной дороге регионального значения Малоархангельск - Урлук в с. Красный Чикой Красночикойского района Забайкальского края", расположенный по адресу: Забайкальский край, Красночикойский район, с. Красный Чикой, фактически построен. В связи с чем получение положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации уже построенного объекта достаточно проблематично и занимает длительное время.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что при формальном наличии в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, совершенное им административное правонарушение не привело к возникновению существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, меры по исполнению предписания Инспекции учреждением принимаются.

Принимая во внимание, что возбуждением дела об административном правонарушении, его рассмотрением и установлением вины лица, его совершившего, достигнуты предупредительные цели административного производства, установленные частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что совершенное учреждением административное правонарушение возможно признать малозначительными, освободив его от административной ответственности за выявленное нарушение, и ограничиться устным замечанием.

Доводы административного органа, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

При таких фактических обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Лица, участвующие в деле, могут получить информацию о движении дела в общедоступной базе данных Картотека арбитражных дел по адресу www.kad.arbitr.ru.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 01 июня 2021 года по делу N А78-3229/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Ломако Н.В.