Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2021 г. N 13АП-15556/21 по делу N А26-11052/2020

г. Санкт-Петербург

05 августа 2021 г.

Дело N А26-11052/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 августа 2021 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Зотеевой Л.В.,

судей Денисюк М.И., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания Пиецкой Н.С.,

при участии:

от заявителя: не явился, извещен;

от ответчика: Макарова О.М. по доверенности от 29.12.2020;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15556/2021) Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 30.03.2021 по делу N А26-11052/2020, принятое

по заявлению Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия

к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия

об оспаривании представления в части,

УСТАНОВИЛ:

Министерство по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия (далее - заявитель, Министерство, Минтранс Республики Карелия), обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании частично недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республике Карелия от 04.12.2020 N 06- 20-23/11-9792.

Решением суда от 30.03.2021 в удовлетворении заявления Министерству отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Министерство обратилось с апелляционной жалобой. По мнению подателя жалобы, выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела. Судом не приняты во внимание доводы об объективной невозможности выполнить мероприятия по ликвидации аварийных мест, образовавшихся в 2019 году, в год их образования.

Министерство извещено надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направило, что в силу статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Представитель УФК доводы жалобы отклонил в соответствии с представленным отзывом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия (далее - Управление) в соответствии с приказом от 16.10.2020 N 285 в период с 20.10.2020 по 29.10.2020 в отношении Министерства проведена внеплановая проверка предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" в 2019 году.

По результатам проверки составлен акт от 30.10.2020.

Управлением в адрес Министерства вынесено представление от 04.12.2020 N 06-20-23/11-9792 (далее - Представление), согласно которому Министерство обязано в срок до 01.04.2021 устранить нарушение, отраженное в пункте 2 Представления, путем возврата в федеральный бюджет средств иного межбюджетного трансферта в сумме 8 455 655 руб. 09 коп., и принять меры по устранению причин и условий данного нарушения.

Не согласившись с вынесенным представлением в указанной части, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. При этом заявитель указал на ликвидацию в 2018-2019 годах мест концентрации дорожно-транспортных происшествий, выявленных по итогам 2017 года, а также частичную (в количестве 1 места) ликвидацию образовавшихся в течение 2019 года 5 МКДТП. Сослался на проведение работ по ликвидации МКДТП за счет средств регионального, а не федерального бюджета; исключение спорного показателя из проектов "Дорожная сеть"; объективную невозможность признать спорный показатель достигнутым или недостигнутым в отношении МКДТП, образовавшихся в 2019 году; отсутствие в своих действиях нарушений.

Суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности вынесенного акта, в связи с чем отказал в удовлетворении заявления, не усмотрев предусмотренных статьями 198 и 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным в оспариваемой части.

Проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы Министерства в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

В статье 6 Бюджетного кодекса дано понятие межбюджетных трансфертов - средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В полномочия Минтранса Республики Карелия входит организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, осуществление функций государственного заказчика и реализация программ и проектов в данной сфере деятельности (пункты 21, 42 и 63 Положения о Министерстве по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 23.10.2017 N 370-П).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 N 1596 утверждена Государственная программа Российской Федерации "Развитие транспортной системы" (срок реализации 2018-2024 годы), с целью, в том числе сокращения числа происшествий на транспорте (цель 4).

К одному из направлений (подпрограмме) данной программы отнесена подпрограмма "Дорожное хозяйство" (соисполнитель - Федеральное дорожное агентство), в которую входит федеральный проект "Дорожная сеть". Целью этого проекта, подлежащего реализации в период с 03.12.2018 по 31.12.2024, является, помимо прочего, снижение количества концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети.

Источниками финансирования федерального проекта "Дорожная сеть" выступают федеральный бюджет в виде иных межбюджетных трансфертов (далее - ИМБТ) бюджетам субъектам Российской Федерации и дополнительные средства, получаемые субъектами в рамках исполнения положений Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204, предусматривающих доведение норматива зачисления налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от акцизов на горюче-смазочные материалы до 100 %.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 12.03.2019 N 198р-П утвержден перечень мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляются ИМБТ из федерального бюджета бюджету Республики Карелия.

Данный перечень включен в Государственную программу Республики Карелия "Развитие транспортной системы" (утверждена постановлением Правительства Республики Карелия от 20.06.2014 N 197-П), ответственным исполнителем которой назначен Минтранс Республики Карелия.

В рамках Национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" разработан Региональный проект в целях реализации федеральных проектов "Дорожная сеть" и "Общесистемные меры развития дорожного хозяйства" на 2019-2024 годы ("Республика Карелия", "Петрозаводская городская агломерация"), утвержденный Главой Республики Карелия 24.12.2018.

В паспорте данного Регионального проекта в качестве дополнительного показателя указано количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети - 5.

19.02.2019 между руководителями федерального проекта "Дорожная сеть" и регионального проекта "Дорожная сеть (Республика Карелия)" заключено Соглашение N 103-2019-R10024-1 о реализации регионального проекта "Дорожная сеть (Республика Карелия)".

При проверке достижения результатов, установленных Региональным проектом, показателей федерального проекта было установлено, что в 2019 году на дорожной сети Республики Карелия имелось 5 мест концентрации ДТП. Соответственно, показатель достижения результата регионального проекта составляет 100% при установленном на 2019 год - 80%. Таким образом, достижение значения результата регионального проекта "Количество мест концентрации ДТП (аварийно-опасных участков) на дорожной сети" по состоянию на 31.12.2019 не обеспечено.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 N 193 утверждены Правила предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (далее - Правила).

Пунктом 20 Правил предусмотрено, что в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря текущего года не достигнуты установленные соглашением результаты реализации регионального проекта, то до 1 мая года, следующего за годом предоставления иных межбюджетных трансфертов, из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет подлежат возврату средства в размере, определяемом по формуле с применением ряда показателей.

Согласно акту проверки сумма, подлежащая возврату в федеральный бюджет в связи с недостижением значения показателя регионального проекта - уменьшения количества мест концентрации ДТП до 80% по сравнению с базовым показателем (100% - 5 мест концентрации ДТП на 31.12.2017), составляет 8 455 655 руб. 09 коп. Данные денежные средства Республикой Карелией в доход федерального бюджета в срок до 01.05.2020 не перечислены.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса в полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля входит направление объектам контроля представлений.

В качестве правового обоснования выставленного представления УФК по Республике Карелия сослалось на нарушение пунктов 2 и 3 Правил, пункта 3 раздела 2 паспорта национального проекта, приложения N 2 к паспорту федерального проекта, раздела 2 регионального проекта, пункта 4.3.3 Соглашения от 28.03.2019 и пункта 2.2.3 Соглашения от 19.02.2019.

В соответствии с пунктом 2 Правил критерием отбора субъектов Российской Федерации является участие субъекта Российской Федерации в реализации федерального проекта в соответствии с паспортом федерального проекта.

В пункте 3 Правил указано, что оценка эффективности предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется Федеральным дорожным агентством путем сравнения плановых и фактических значений указанных показателей.

Паспортом регионального проекта в целях реализации федеральных проектов "Дорожная сеть" и "Общесистемные меры развития дорожного хозяйства" национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (утвержден Главой Республики Карелия 24.11.2018) предусмотрено проведение мероприятий, направленных на достижение установленных указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204 и федеральными проектами "Дорожная сеть" и "Общесистемные меры развития дорожного хозяйства" показателей.

Разделом 2 регионального проекта "Дорожная сеть (Республика Карелия)" определено, что одной из целей данного проекта является снижение в 2024 году количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийноопасных участков) на дорожной сети в два раза по сравнению с 2017 годом (базовое количество мест по состоянию на 31.12.2017 принято как 100 процентов, по итогам 2019 года - 80 процентов).

19.02.2019 между руководителями федерального проекта "Дорожная сеть" и регионального проекта "Дорожная сеть (Республика Карелия)" было заключено соглашение N 103-2019-R0024-1 "О реализации регионального проекта "Дорожная сеть (Республика Карелия)" на территории Республики Карелия, предметом которого является организация взаимодействия сторон при реализации регионального проекта и осуществления мониторинга его реализации по достижению целей, показателей и результатов федерального проекта в части мероприятий, реализуемых в Республике Карелия.

Пунктом 2.2.3 данного соглашения установлена обязанность руководителя регионального проекта обеспечить достижение значений показателей, выполнение задач, результатов федерального проекта по Республике Карелия, а также выполнение плана мероприятий по реализации регионального проекта (при наличии), определенных в соответствии с пунктом 2.2.2 настоящего соглашения.

В приложении N 1 "Показатели федерального проекта по субъекту Российской Федерации" к данному Соглашению указано, что базовое значение показателя "Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети", определенного на декабрь 2017 года, составляет 100%, значение этого показателя на 2019 год в результате реализации проекта - 80%.

В приложении N 2 "Результаты федерального проекта по субъекту Российской Федерации" к этому Соглашению указано, что к задачам и результатам реализации программ дорожной деятельности (региональных проектов) в отношении автомобильных дорог общего пользования, объектов улично-дорожной сети относится ликвидация мест концентрации дорожно-транспортных происшествий.

28.03.2019 между Федеральным дорожным агентством (получателем средств федерального бюджета, которому доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление ИМБТ) и Правительством Республики Карелия было заключено Соглашение N 108-17-2019-011 "О предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Республики Карелия", предметом которого явилось предоставление из федерального бюджета в 2019-2021 годах бюджету Республики Карелия ИМБТ, имеющего целевое назначение в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть" в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

В пункте 4.3.3 Соглашения N 108-17-2019-011 указано, что Правительство Республики Карелия обязуется обеспечивать достижение значений результатов регионального проекта, установленных в соответствии с приложением N 1 к настоящему соглашению, являющимся его неотъемлемой частью.

В соответствии с приложением N 1 к соглашению N 108-17-2019-011 значение результата регионального проекта - на сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены работы в целях приведения в нормативное состояние, снижения уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий - по состоянию на 01.12.2019 определено как "1".

Средства федерального бюджета, выделяемые в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" были получены Республикой Карелией и подлежали использованию для достижения, в том числе такой цели, как уменьшение количества МКДТП на дорожной сети.

Как следует из акта проверки от 30.10.2020, в 2019 году мероприятия по устранению мест концентрации ДТП выполнены на 4 участках автомобильных дорог (то есть на 80 процентов).

Фактически по состоянию на 01.01.2020 на дорожной сети Республики Карелия мест концентрации ДТП, установленных на конец 2018 года, не имелось.

Однако, по сведениям Министерства внутренних дел по Республике Карелия (письмо от 21.10.2020 N 12/7970) по состоянию на 31.12.2019 выявлено 5 мест концентрации ДТП (на автомобильных дорогах местного значения).

Названные обстоятельства Минтранс Республики Карелия не отрицает.

Доводы Министерства в обоснование правомерности своей позиции сводятся к тому, что при формировании в 2018 году паспорта регионального проекта "Дорожная сеть (Республика Карелия)" за базовое значение показателя "Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети" было принято 5 мест, выявленных по итогам 2017 года, в том числе 2 места на федеральных дорогах и 3 места на автодорогах местного значения в г. Петрозаводске, что составляет 100 процентов. По результатам реализации мероприятий в 2018-2019 годах, в том числе за счет бюджета Республики Карелия, все указанные 5 мест МКДТП были ликвидированы. В 2019 году образовались еще 5 мест концентрации дорожно-транспортных происшествий, появление которых на момент формирования регионального проекта спрогнозировать было невозможно. Из этих вновь появившихся 5 мест одно по состоянию на 31.12.2019 было ликвидировано. При этом, при определении результативности спорного показателя за 2019 год необходимо учитывать только те МКДТП, которые фигурировали в качестве базовых. Соответственно, значение данного показателя в проверяемый период равно нулю (N=0/5х100%), то есть является достигнутым (не более 80%). Следовательно, по мнению Министерства, отсутствуют основания для возложения обязанности по возврату денежных средств в федеральный бюджет.

Вместе с тем, суд первой инстанции правомерно отклонил вышеназванные доводы заявителя и согласился с позицией Управлением. При этом суд правомерно руководствовался следующим.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" Правительству Российской Федерации при разработке национального проекта по созданию безопасных и качественных автомобильных дорог предписано исходить из того, что в 2024 году необходимо обеспечить достижение целевого показателя "снижение количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети" в два раза по сравнению с 2017 годом (подпункт "а" пункта 8).

Такой целевой показатель как "Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети" включен в национальный проект "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (пункт 3 паспорта проекта, утвержденного протоколом от 24.12.2018 N 15 заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам).

По итогам реализации в 2019 году регионального проекта "Дорожная сеть (Республика Карелия)" достижение данного показателя не было достигнуто, что подтверждается представленными в материалы дела письмами МВД по Республике Карелия от 22.01.2020 N 30/7-877, от 21.10.2020 N 12/7970, от 23.10.2020 N 30/7- 13669 и от 06.02.2020 N 12/761и, а также письмом заместителя Премьер-министра Республики Карелия от 17.04.2020 N 4766/02-15/Аи.

В частности, согласно этим документам по итогам 2019 года на территории Петрозаводского городского округа имелось 5 МКДТП и 1 МКДТП на региональной автодороге "Петрозаводск-Суоярви".

Тот факт, что имевшиеся на 31.12.2017 конкретные МКДТП в проверяемый период (2019 год) уже были ликвидированы, не является основанием для признания выводов УФК по Республике Карелия необоснованными.

Действительно, как верно указал суд первой инстанции, в таблице 4 "Перечень аварийно-опасных участков (МКДТП) на дорожной сети субъекта Российской Федерации и мероприятия" к паспорту регионального проекта "Дорожная сеть" указаны 5 мест за 2018 год (в районе дома N 18 по улице Ровио, в районе дома N 5 по улице Мерецкова, на пересечении проспекта Октябрьского и улицы Мелентьевой, на пересечении улиц Шотмана и Чапаева, на пересечении улиц Ровио, Лыжной и Мончегорской) и 5 мест за 2017 год (2 на федеральных дорогах и 3 на автодорогах местного значения).

Данные сведения (по 2018 году) подтверждены в справке МВД по Республике Карелия от 21.10.2020 N 12/7970.

УФК по Республики Карелия не отрицает, что в проверяемый период эти МКДТП (по 2018 году) были ликвидированы.

Понятие аварийно-опасного участка дороги (место концентрации ДТП) дано в пункте 3.1.9 ОДМ (Отраслевой дорожный методический документ) 218.6.015-2015 "Рекомендации по учету и анализу дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах Российской Федерации" (введен в действие с 01.01.2017 распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 12.05.2015 N 853-р).

Заложенная в ОДМ 218.6.015-2015 методика определения МКДТП основана на констатации событий и не является абстрактной, предугадать возникновение потенциального места концентрации ДТП действительно затруднительно, поскольку не все ДТП происходят исключительно из-за ненадлежащего состояния автодороги, в ряде случаев имеет место число человеческий фактор.

Однако, смысл разработки и реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" - улучшение состояния дорожной сети Российской Федерации.

Соответственно, вопреки утверждению Министерства целью выделения средств федерального бюджета в рамках национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" не могло являться устранение конкретного МКДТП в субъекте Российской Федерации (то есть достижение локального результата) и было призвано обеспечить улучшение состояния автодорог в принципе, при этом одной из оценок комплекса проведенных мероприятий являлось как раз снижение (а не полное исключение) числа аварийно-опасных участков.

В связи с этим, как верно указал суд первой инстанции, появление на дорожной сети субъекта Российской Федерации, присоединившегося к реализации национального проекта, такого же количества новых МКДТП, как и перед началом реализации проекта не может свидетельствовать иначе как о недостижении цели и результатов программы по улучшению дорожной сети.

Реализация национального проекта направлена на предотвращение возможности появления МКДТП как таковых.

Таким образом, суд первой инстанции, исходя из положений Отраслевого дорожного методического документа 218.6.015-2015 пришел к обоснвоанному выводу, что при должной осмотрительности у Минтранса Республики Карелия имелась возможность избежать недостижения спорного показателя в проверяемый период. При этом указанный правовой акт был применен при определении спорных МКДТП, правомерность его применения Министерством не оспаривалась.

Выполнение перечисленных в указанном документе мероприятий могло способствовать реальному снижению количества МКДТП и достижению результатов при реализации проектов по улучшению дорожной сети.

При указанных выше обстоятельствах, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о недостижении Министерством показателей "уменьшение количества МКДТП" до 80% за 2019 год.

Судом также обоснованно заключено, что сам факт исключения показателя по сокращению количества МКДТП из паспорта федерального проекта "Дорожная сеть" и паспорта регионального проекта "Дорожная сеть (Республика Карелия)", на что ссылается заявитель, не может быть учтен при оценке действий Минтранса Республики Карелия в 2019 году, поскольку это исключение произошло только 16.12.2020 при заключении дополнительного соглашения N 103-2019-R10024-1/2 к Соглашению N 103-2019-R0024-1.

При таких обстоятельствах оспариваемое постановление в части пункта 2 является законным и обоснованным и не нарушающим права Министерства.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 30 марта 2021 года по делу N А26-11052/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

М.И. Денисюк А.Б. Семенова