Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 9 августа 2021 г. N 02АП-3946/21 по делу N А31-48/2021

г. Киров

09 августа 2021 г.

Дело N А31-48/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 03 августа 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 августа 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Минаевой Е.В., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Маслениковой Ю.С.,

при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:

представителей заявителя - Киселёва М.Е., действующего на основании доверенности от 20.01.2021; Перминова Е.А., действующего на основании доверенности от 12.01.2021;

представителей ответчика - Астрединовой Е.А., действующей на основании доверенности от 09.02.2021; Журавлевой М.А., действующей на основании доверенности от 03.08.2021; Курицыной А.А., действующей на основании доверенности от 09.02.2021,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента финансового контроля Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 25.03.2021 по делу N А31-48/2021

по заявлению Департамента по труду и социальной защите населения Костромской области (ОГРН 1024400532860, ИНН 4401011720)

к Департаменту финансового контроля Костромской области (ОГРН 1124401005090, ИНН 4401135059)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, областное государственное казенное учреждение "Центр занятости населения по городу Костроме" (ОГРН 1024400519439, ИНН 4401021485), областное государственное казенное учреждение "Центр занятости населения по городу Волгореченску" (ОГРН 1024402233426, ИНН 4431002480)

о признании незаконным и отмене представления,

УСТАНОВИЛ:

Департамент по труду и социальной защите населения Костромской области (далее - заявитель, Департамент по труду) обратился в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконными и отмене пункта 1.1 раздела I, пункта 2.3 раздела II представления Департамента финансового контроля Костромской области (далее - ответчик, Департамент финансового контроля) от 20.10.2020 N 04-05/64.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены областное государственное казенное учреждение "Центр занятости населения по городу Костроме" (далее - ОГКУ "ЦЗН по городу Костроме"), областное государственное казенное учреждение "Центр занятости населения по городу Волгореченску" (далее - ОГКУ "ЦЗН по городу Волгореченску").

Решением Арбитражного суда Костромской области от 25.03.2021 заявленные требования удовлетворены, признаны незаконными и отменены пункт 1.1 раздела I, пункт 2.3 раздела II представления от 20.10.2020 N 04-05/64.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент финансового контроля обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В апелляционной жалобе ответчик указывает на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела; неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; неправильное применение судом норм права. Заявитель жалобы настаивает на правомерности и обоснованности представления от 20.10.2020 N 04-05/64 в обжалуемой части. Организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан в данном случае осуществляется в рамках бюджетных правоотношений, за счет средств, поступивших из федерального бюджета в бюджет Костромской области в форме иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, по мнению ответчика, именно государство (на уровне субъекта Российской Федерации - администрация Костромской области) определяет условия и порядок достижения цели. Достижение названной цели регламентировано, в том числе соблюдением условий, определенных пунктом 5 Порядка организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц в возрасте 50 лет и старше, а также лиц предпенсионного возраста, утвержденного постановлением Администрации Костромской области от 20.03.2019 N 82-а (далее - Порядок).

Департамент по труду в письменном отзыве опроверг доводы апелляционной жалобы.

Более подробно позиции сторон со ссылками на положения действующего законодательства, конкретные обстоятельства дела изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

Третьи лица письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 07.05.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 08.05.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Протокольными определениями суд апелляционной инстанции в соответствии со статьей 158 АПК РФ откладывал судебные заседания, последнее до 03.08.2021.

22.06.2021 в соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью (по причине пребывания на учебе) дальнейшего участия судьи Волковой С.С. в рассмотрении настоящего дела произведена замена ее на судью Хорову Т.В., рассмотрение дела начато сначала.

03.08.2021 в соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судьи Кононова П.И. в рассмотрении настоящего дела произведена замена его на судью Минаеву Е.В., рассмотрение дела начато сначала.

В судебных заседаниях 08.06.2021, 22.06.2021 представители заявителя поддержали доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании 03.08.2021, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представители сторон поддержали занятые по делу позиции.

Третьи лица явку своих представителей в судебные заседания не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Из материалов дела установлено следующее.

В период с 22.06.2020 по 29.06.2020, с 22.07.2020 по 24.08.2020 на основании приказа от 17.06.2020 N 95 Департаментом финансового контроля проведена плановая выездная проверка целевого использования средств, предусмотренных Департаментом по труду на реализацию подпрограммы "Активная политика содействия занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" государственной программы Костромской области "Содействие занятости населения Костромской области" в рамках федерального проекта "Старшее поколение" за период с 01.01.2019 по 31.12.2019 (далее - Госпрограмма).

По результатам проверки составлен акт от 24.08.2020 N 04-05/64 (далее - акт проверки, т. 1 л.д. 19-83) и внесено представление от 20.10.2020 N 04-05/64 (т. 1 л.д. 103-107).

Не согласившись с указанным представлением ответчика в части пункта 1.1 раздела I, пункта 2.3 раздела II, заявитель обратился в Арбитражный суд Костромской области с соответствующими требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из наличия в данном случае совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимых для признания представления в обжалуемой части недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком, среди прочего нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, в том числе эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В статье 38 БК РФ сформулирован принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Представление в обжалуемой части оценивается арбитражным судом на момент его внесения. При оценке вопроса о законности представления помимо полномочий вынесшего это представление органа, в части чего замечаний не имеется, и оснований для проведения контрольного мероприятия, выяснению подлежит доказывание вмененного нарушения, наличие у заявителя обязанности и возможности по проведению требуемых мероприятий.

Согласно пункту 1.1 раздела I представления от 20.10.2020 заявителем допущено ненадлежащее исполнение бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств, предусмотренных Центрами занятости населения на организацию профессионального обучения и дополнительного образования граждан предпенсионного возраста, в том числе ОГКУ "ЦЗН по городу Костроме" на сумму 154 851 руб.; ОГКУ "ЦЗН по городу Волгореченску" на сумму 50 000 руб.

В указанном пункте названное нарушение квалифицировано ответчиком как нарушение подпункта 10 пункта 1 статьи 158, пункта 1 статьи 160.2-1 БК РФ, пункта 44 Порядка, пунктов 4.1.2, 4.2.3 Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 08.02.20219 N 150-17-2019-033 (далее - Соглашение).

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями, среди прочего, обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В пункте 1 статьи 160.2-1 БК РФ определено, что внутренний финансовый аудит является деятельностью по формированию и предоставлению руководителю главного администратора бюджетных средств, руководителю распорядителя бюджетных средств, руководителю получателя бюджетных средств, руководителю администратора доходов бюджета, руководителю администратора источников финансирования дефицита бюджета:

1) информации о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, администратора доходов бюджета, администратора источников финансирования дефицита бюджета (далее - администратор бюджетных средств), главного администратора бюджетных средств, в том числе заключения о достоверности бюджетной отчетности;

2) предложений о повышении качества финансового менеджмента, в том числе о повышении результативности и экономности использования бюджетных средств;

3) заключения о результатах исполнения решений, направленных на повышение качества финансового менеджмента.

Контроль за целевым использованием бюджетных средств, предусмотренных на организацию профессионального обучения и дополнительного образования граждан, осуществляют Департамент и департамент финансового контроля Костромской области в пределах установленных полномочий (пункт 44 Порядка).

Указанные в представлении пункты 4.1.2 и 4.3.2 Соглашения устанавливают обязанности Службы по труду и занятости.

Вместе с тем, указав в представлении в качестве нормативных актов, нарушение которых установлено Департаментом финансового контроля, перечисленные нормативные положения, ответчик не приводит нормы, подтверждающие допущенное нецелевое расходование бюджетных средств.

Из акта выездной проверки следует, что в нарушение статей 38, 162 БК РФ, подпункта 2 пункта 5 Порядка, ОГКУ "ЦЗН по городу Костроме", ОГКУ "ЦЗН по городу Волгореченску" допущено использование средств областного бюджета на осуществление профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан предпенсионного возраста в связи с продолжением трудовых отношений гражданами у того же работодателя на прежней должности без учета полученной профессии (специальности), что, по мнению ответчика, имеет признаки нецелевого использования средств областного бюджета.

В связи с изменениями, внесенными в акт проверки после представления соответствующих возражений заявителя, по мнению контрольного органа, в нарушение подпункта 2 пункта 5 Порядка произведена оплата за оказанные услуги образовательным организациям за профессиональное обучение граждан в количестве 12 человек на общую сумму 143725,00 руб.

Рассматривая спор по существу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о выполнении заявителем условий, установленных в подпункте 2 пункта 5 Порядка. Исходя из толкования пункта 3 Порядка, суд заключил, что к целям профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан не относится обязательный переход на иную должность в соответствии с полученной профессией (специальностью). Оснований для иных выводов апелляционный суд по имеющимся в деле документам не усматривает.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы (пункт 2 статьи 161 БК РФ).

Постановлением Костромской областной Думы от 20.12.2018 N 1034 "О Законе Костромской области "Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" утверждена ведомственная структура расходов областного бюджета на 2019 год, в том числе по целевой статье 081Р352940 "Организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста".

Законом Костромской области от 24.12.2018 N 495-6-ЗКО "Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию подпрограммы "Активная политика содействия занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" государственной программы Костромской области "Содействие занятости населения Костромской области" в рамках федерального проекта "Старшее поколение" по целевой статье 081Р352940 "Организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста".

Постановлением администрации Костромской области от 31.07.2014 N 315-а утверждена государственная программа Костромской области "Содействие занятости населения Костромской области".

В соответствии с указанной государственной программой (в редакции, действующей до 01.01.2020) в рамках регионального проекта "Старшее поколение" предполагается организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста в течение 5 лет до наступления возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, в том числе назначаемую досрочно, состоящих в трудовых отношениях или ищущих работу с целью сохранения занятости на рабочем месте или трудоустройства на новое рабочее место.

Проанализировав изложенные нормативные положения, суд пришел к правильному выводу о том, что средства областного бюджета должны быть направлены Центром занятости исключительно на выполнение такого мероприятия как организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц предпенсионного возраста.

В целях реализации указанной подпрограммы Центрами занятости заключены договоры о профессиональном обучении лиц предпенсионного возраста.

Из материалов дела следует и участвующими в деле лицами не оспаривается, что по результатам исполнения указанных договоров граждане продолжили осуществлять свои трудовые функции по прежнему месту работы, получили новую профессию (специальность), что соответствует требованиям заключенных договоров, не оспоренных в установленном порядке.

В рассматриваемом деле суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что бюджетные средства использованы центрами занятости в соответствии с требованиями документов, определяющих их целевое назначение (закон о бюджете, бюджетная смета, государственная программа).

Оснований не принимать представленные заявителем документы, подтверждающие целевое расходование средств, у ответчика не имелось.

С учетом положений статьи 162 БК РФ и статьи 306.4 БК РФ вменяемое заявителю нарушение нельзя классифицировать как нецелевое использование бюджетных средств.

Ссылка ответчика на нарушение заявителем подпункта 2 пункта 5 Порядка также не может быть признана обоснованной применительно к вмененному нарушению по ненадлежащему контролю за целевым использованием бюджетных средств, поскольку Порядок устанавливает механизм организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц в возрасте 50 лет и старше, а также лиц предпенсионного возраста (пункт 1 Порядка). Соответственно, Порядок не устанавливает цель расходования бюджетных средств. Подпункт 2 пункта 5 Порядка содержит условия для организации профессионального обучения, а не цель направления бюджетных средств. Оспариваемое представление в данной части не содержит ссылок на нарушение норм бюджетного законодательства.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции, основываясь на фактических обстоятельствах, исходя из понятия бюджетного правонарушения, данного в пункте 1 статьи 306.1 БК РФ, приходит к выводу о том, что ответчиком не доказано вмененное нарушение, выразившееся в ненадлежащем исполнении бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Ссылка ответчика на письмо Минфина России от 17.03.2020 N 02-09-09/20248 безотносительна к фактическим обстоятельствам настоящего дела. В данном письме разъясняется вопрос квалификации совершенных муниципальным образованием финансово-хозяйственных операций в качестве нецелевого (неэффективного) использования средств субсидии, предоставленной муниципальному образованию в форме городского округа для нужд жилищно-коммунального хозяйства.

В пункте 2.3 раздела II оспариваемого представления определено, что приказ Департамента по труду от 29.03.2019 N 150 "Об утверждении форм договоров о профессиональном обучении и дополнительном профессиональном образовании лиц, предпенсионного возраста" разработан и утвержден не в соответствии с Порядком, а именно не учтено условие осуществления трудовой функции гражданами у того же работодателя по должности в соответствии с полученной профессией (специальностью), которое является необходимым для информирования работодателя, что, по мнению ответчика, является нарушением подпункта 2 пункта 5 Порядка. Иные нормы права, в частности бюджетного законодательства, ответчиком не указаны в оспариваемом представлении.

Согласно подпункту 2 пункта 5 Порядка (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан осуществляется на условиях продолжения трудовых отношений гражданами, указанными в подпункте 2 пункта 2 настоящего Порядка, у того же работодателя с переводом на другую работу или сохранением прежнего места работы при условии осуществления трудовой функции по должности в соответствии с полученной профессией (специальностью).

Из акта проверки усматривается, что в нарушение подпункта 2 пункта 5 Порядка в пункте 2.4.2 формы договора о профессиональном обучении и дополнительном профессиональном образовании гражданина предпенсионного возраста для продолжения трудовых отношений у работодателя (утверждена приказом Департамента по труду от 29.03.2019 N 150) не отражена информация о том, что работодатель после завершения обучения гражданина должен продолжить с ним трудовые отношения при условии осуществления трудовой функции по должности в соответствии с полученной профессией (специальностью).

По означенному эпизоду, связанным с нарушением заявителем положений Порядка, ответчиком в оспариваемом представлении не приведено доказательств нарушений именно бюджетного законодательства. В акте проверки и оспариваемом представлении указано на нарушение норм, которые не регулируют бюджетные правоотношения в смысле, придаваемом положениями статей 1, 3 БК РФ.

Подпункт 2 пункта 5 Порядка не содержит обязательного требования об установлении в договорах о профессиональном обучении и дополнительном профессиональном образовании условия о сохранении трудовых отношений гражданина с работодателем при условии осуществления трудовой функции по должности в соответствии с полученной процессией (специальностью).

Доводы ответчика о том, что нарушение Порядка (подпункт 2 пункта 5), изданным в соответствии с Госпрограммой, противоречит принципам бюджетной системы Российской Федерации, определенным в статье 28 БК РФ, безотносительны к фактическим обстоятельствам рассматриваемого дела и содержанию оспариваемого представления. В рассматриваемом случае из содержания оспариваемого представления (пункт 2.3 раздела II) не следует, что заявителем нарушены положения статьи 28 БК РФ (в отсутствие доказательств обратного). Ссылка в апелляционной жалобе на нормативные положения в сфере бюджетного законодательства не свидетельствует о законности и обоснованности оспариваемого представления на дату его внесения.

Повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания представления Департамента финансового контроля Костромской области в части пунктов 1.1 раздела I, 2.3 раздела II недействительным, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование заявителя.

Вопреки доводам заявителя жалобы, суд первой инстанции привел конкретные мотивы, по которым признал оспариваемое представление недействительным. Само по себе несогласие ответчика с такой оценкой в отсутствие надлежащих доказательств не свидетельствует об ошибочности выводов суда первой инстанции.

С учетом вышеизложенного решение Арбитражного суда Костромской области от 25.03.2021 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 25.03.2021 по делу N А31-48/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента финансового контроля Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Е.В. Минаева Т.В. Хорова