Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2021 г. N 12АП-4502/21 по делу N А12-30654/2020

г. Саратов

17 августа 2021 г.

Дело N А12-30654/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 12 августа 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 августа 2021 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Е.В. Пузиной,

судей М.А. Акимовой, С.М. Степуры,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания В.К. Глебовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда: г. Саратов, улица Лермонтова М.Ю., д. 30, корпус 2

апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, 28А, ОГРН 1023403452555, ИНН 3444054571)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 31 марта 2021 года по делу N А12-30654/2020

по иску Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (400107, г. Волгоград, пр-т. им Маршала Советского Союза Г.К. Жукова, д.90, пом.3-16, ОГРН 1023403453072, ИНН 3444080684)

к Управлению Федерального казначейства по Волгоградской области (400131,

г. Волгоград, ул. Коммунистическая, 28А, ОГРН 1023403452555, ИНН 3444054571) о признании недействительным представления,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация Волгограда (400066, г. Волгоград, ул. им Володарского, д. 5, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139), Администрация Волгоградской области (400098, г. Волгоград, пр. им В.И. Ленина, д. 9, ОГРН 1023403444547, ИНН 3444051965), Федеральное дорожное агентство (129085, г. Москва, ул. Бочкова, д. 4, ОГРН 1047796331494, ИНН 7717509757), Комитет финансов Волгоградской области (400066, г. Волгоград, ул. Порт-Саида, д. 7, ОГРН 1063444006922, ИНН 3444130624),

Управления Федерального казначейства по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, 28А, ОГРН 1023403452555, ИНН 3444054571)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 31 марта 2021 года по делу N А12-30654/2020

по иску Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (400107, г. Волгоград, пр-т. им Маршала Советского Союза Г.К. Жукова, д.90, пом.3-16, ОГРН 1023403453072, ИНН 3444080684)

к Управлению Федерального казначейства по Волгоградской области (400131,

г. Волгоград, ул. Коммунистическая, 28А, ОГРН 1023403452555, ИНН 3444054571) о признании недействительным представления,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация Волгограда (400066, г. Волгоград, ул. им Володарского, д. 5, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139), Администрация Волгоградской области (400098, г. Волгоград, пр. им В.И. Ленина, д. 9, ОГРН 1023403444547, ИНН 3444051965), Федеральное дорожное агентство (129085, г. Москва, ул. Бочкова, д. 4, ОГРН 1047796331494, ИНН 7717509757), Комитет финансов Волгоградской области (400066, г. Волгоград, ул. Порт-Саида, д. 7, ОГРН 1063444006922, ИНН 3444130624),

при участии в судебном заседании представителей Управления Федерального казначейства по Волгоградской области - А.Н. Позняк, по доверенности от 17.11.2020, сроком по 31.12.2021, О.В. Фоминой, по доверенности от 04.12.2020, сроком по 31.12.2021, Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области - Д.М. Щелянова по доверенности от 02.08.2021 N 25-01-01/10-376, сроком на 1 год, Комитета финансов Волгоградской области - С.В. Аникеевой по доверенности от 17.01.2019 N 9, сроком на 3 года, Администрации Волгоградской области - Д.М. Щелянова, по доверенности от 19.01.2021 N 8, сроком на 1 год,

УСТАНОВИЛ:

Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области обратился в Арбитражный суд Волгоградской области к Управлению Федерального казначейства по Волгоградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным представления от 02.11.2020 N 29-11-67/23-12875 об устранении бюджетного нарушения путем возврата средств в сумме 13 624 546 руб. 42 коп. в доход федерального бюджета до 15.12.2020 и принятии мер по устранению его причин и условий до 01.12.2020.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 31 марта заявленные требования удовлетворены частично.

Представление Управления Федерального казначейства по Волгоградской области от 02.11.2020 N 29-11-67/23-12875 признано недействительным в части требования об устранении нарушения путем возврата средств в сумме 13 624 546 руб. 42 коп. в доход федерального бюджета до 15.12.2020 г. В удовлетворении остальной части заявления отказано.

УФК по Волгоградской области не согласилось с принятым судебным актом и обратилось в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части признания недействительным представления от 02.11.2020 N 29-11-67/23-12875 о возврате средств в сумме 13 624 546 руб. 42 коп. в доход федерального бюджета до 15.12.2020 по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что требование об устранении нарушения путем возврата средств в доход федерального бюджета выставлено Комитету в связи с не достижением Волгоградской областью показателя "Количество мест концентрации ДТП (аварийно-опасных участков) на дорожной сети, %" Федерального проекта "Дорожная сеть". Позиция Росавтодора о нецелесообразности применения в отношении Волгоградской области п. 20 Правил N 193 и п. 4.3.8.5 Соглашения от 14.03.2019 г. N 108-17-2019-038 не может быть учтена. При вынесении представления у Управления отсутствовали правовые основания не учитывать количество мест концентрации ДТП, возникшие на дорогах федерального и местного значения, проходящих по территории Волгоградской области. Комитетом не представлено документального подтверждения наступления обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств по достижению установленного значения результативности "Количество мест концентрации ДТП (аварийно-опасных участков) на дорожной сети, %". По мнению Управления, Комитет, осуществляя оперативное взаимодействие с ключевыми участниками регионального проекта, внося необходимые изменения в региональный проект, должен был обеспечить достижение значений целевых показателей регионального проекта. Затруднительность достижения показателей не является обстоятельством, освобождающим от ответственности.

В судебное заседание явились представители Управления Федерального казначейства по Волгоградской области, Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, Комитета финансов Волгоградской области, Администрации Волгоградской области.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, в порядке статей 121-123 АПК РФ.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", что подтверждается отчетом о публикации.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Представители Управления Федерального казначейства по Волгоградской области огласили позицию по делу, считают решение в обжалуемой части незаконным, необоснованным, просят отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области и Администрации Волгоградской области считает решение в обжалуемой части законным и обоснованным, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель Комитета финансов Волгоградской области считает решение суда в обжалуемой части законным и обоснованным, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) предусмотрено, что в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку от лиц, участвующих в деле, возражений против рассмотрения судебного акта в пределах доводов апелляционной жалобы не поступило, законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со ст. 266, 268 АПК РФ только в обжалуемой части.

Изучив материалы дела, проверив законность принятого по делу судебного акта в обжалуемой части, в соответствии со статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебном акте, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле документам, Двенадцатый арбитражный апелляционный суд исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Волгоградской области на основании приказа от 28.07.2020 N 402- ОД проведена выездная проверка предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

В ходе проверки органом Федерального казначейства установлено следующее:

1) в нарушение абзаца 2 пункта 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 4 раздела 3 регионального проекта "Программа дорожной деятельности Волгоградской области (в целях реализации федеральных проекта "Дорожная сеть" и "Общесистемные меры развития дорожного хозяйства" национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги"), представленного в приложении N 8 к государственной программе Волгоградской области "Развитие транспортной системы и обеспечение безопасности дорожного движения в Волгоградской области", утвержденной постановлением Администрации Волгоградской области от 23.01.2017 г. N 16-п, пункта 4.3.8.1 Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Волгоградской области от 14 марта 2019 г. N 108-17-2019-038 (далее - Соглашение от 14 марта 2019 г. N 108-17-2019-038) Комитетом завершено выполнение мероприятий, включенных в региональный проект, 30 декабря 2019 г. вместо предусмотренного срока до 01 декабря 2019 года.

2) в нарушение пункта 20 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2019 г. N 193 (далее - Правила от 27 февраля 2019 г. N 193), пункта 4 раздела 3 регионального проекта, пункта 4.3.8.3 Соглашения от 14 марта 2019 г. N 108-17-2019-038, пункта 2.2.3. Соглашения о реализации регионального проекта "Программа дорожной деятельности Волгоградской области" (в целях реализации федерального проекта "Дорожная сеть", национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги") от 14 февраля 2019 N 103-2019-R10030-1 по состоянию на 31 декабря 2019 года Комитетом не обеспечено достижение планового значения показателя федерального проекта по Волгоградской области: "Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети" - больше планового значения на 19,6%.

3)в нарушение пункта 20 Правил от 27 февраля 2019 г. N 193, пункта 4 раздела 3 регионального проекта, пункта 4.3.8.3 Соглашения от 14 марта 2019 г. N 108-17-2019-038, пункта 2.2.3 Соглашения о реализации регионального проекта "Безопасность дорожного движения (Волгоградская область)" от 29 апреля 2019 г. N 188-2019-R30030-1 по состоянию на 31 декабря 2019 г. Комитетом не обеспечено достижение планового значения показателя федерального проекта по Волгоградской области: "Количество погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 100 тысяч населения" - больше планового значения на 0,5 человек.

4)в нарушение подпункта 5 пункта 1 статьи 162, пунктов 1, 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 10 Федерального закона от 06 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", абзаца 5 пункта 27 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01 декабря 2010 г. N 157н, Перечня регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденного приложением N 3 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2015 г. N 52н, Комитетом в 2019 году в регистре бухгалтерского учета - Инвентарной карточке учета нефинансовых активов (ф. 0504031) N 2 на автомобильную дорогу "Червленое - Калач-на-Дону" (до автомобильной дороги М-21 "Волгоград - Каменск-Шахтинский") не отражены сведения о стоимости выполненных работ по капитальному ремонту за 2019 год на общую сумму 108 997 155,60 рублей.

5)в нарушение абзаца 1 пункта 1 статьи 40, абзаца 3 пункта 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Комитетом в 2019 году средства от применения мер гражданско-правовой ответственности (неустойки, штрафы, пени) в рамках 13 государственных контрактов (от 29.04.2019 N 132-19, от 29.04.2019 N 122-19, от 29.04.2019 N 123-19, от 29.04.2019 N 133-19, от 29.04.2019 N 124-19, от 29.04.2019 N 131-19, от 29.04.2019 N 130-19, от 18.04.2019 N 116-19, от 31.07.2019 N 249-19 от 30.04.2019 N 135-19, от 29.04.2019 N 127-19 от 29.04.2019 N 126-19, от 20.06.2019 N 194-19) на сумму 1 896 059,00 рублей на счет администратора доходов не зачислялись.

По итогам проверки УФК по Волгоградской области составлен акт выездной проверки от 25.09.2020 и выдано представление от 02.11.2020 N 29-11-67/23-12875 (далее Представление) об устранении бюджетного нарушения, указанного в пункте 2 Представления, путем возврата средств в сумме 13 624 546,42 руб. в доход федерального бюджета до 15.12.2020 и принятии мер по устранению причин и условий выявленных нарушений до 01.12.2020.

Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, полагая, что представление от 02.11.2020 N 29-11-67/23-12875 не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что представление Управления Федерального казначейства по Волгоградской области от 02.11.2020 N 29-11-67/23-12875 в части требования об устранении нарушения путем возврата средств в сумме 13 624 546 руб. 42 коп. в доход федерального бюджета до 15.12.2020 г. не соответствует закону и нарушает права заявителя.

Суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Из положений части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются: финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами (пункт 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

В силу пункта 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

В силу пункта 2 Правил N 1092 деятельность по контролю основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, профессиональной компетентности, достоверности результатов и гласности.

Контрольное управление, являясь органом внутреннего финансового контроля, наделено полномочиями по составлению и выдаче представлений объектам контроля в ходе осуществления контрольных мероприятий.

Под представлением в целях настоящих Правил понимается документ Федерального казначейства (его территориального органа), направляемый региональному оператору и содержащий информацию о выявленных в деятельности регионального оператора нарушениях законодательства Российской Федерации и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

В рассматриваемом случае проверка проведена Управлением в пределах предоставленных полномочий.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Пунктом 1 статьи 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются, в том числе, в форме иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Протоколом N 15 от 24.12.2018 Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам утвержден Национальный проект "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Постановлением Правительства РФ от 27.02.2019 N 193 утверждены Правила предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Настоящие Правила устанавливают цели, условия и порядок предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (далее - национальный проект, иные межбюджетные трансферты).

Оценка эффективности предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется Федеральным дорожным агентством путем сравнения плановых и фактических значений указанных показателей.

Иные межбюджетные трансферты предоставляются в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств, доведенных до Федерального дорожного агентства как получателя средств федерального бюджета на цели, указанные в пункте 1 настоящих Правил.

Согласно п. 13 Правил, в редакции, действующей в период проведения проверки, условиями предоставления иных межбюджетных трансфертов являются:

а) наличие правового акта субъекта Российской Федерации об утверждении перечня мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляются иные межбюджетные трансферты;

б) наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансирование которого осуществляется за счет иных межбюджетных трансфертов, в объеме, необходимом для его исполнения, включающем размер планируемых к предоставлению из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов;

в) согласование регионального проекта с Федеральным дорожным агентством.

Пунктом 14 Правил предусмотрено, что предельный уровень софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации устанавливается в размере 100 процентов.

Согласно п. 15, п. 16 Правил предоставление иных межбюджетных трансфертов осуществляется на основании соглашения, заключаемого Федеральным дорожным агентством с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в форме электронного документа посредством государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (далее - соглашение). Соглашение заключается в соответствии с типовой формой, утвержденной Министерством финансов Российской Федерации.

Согласно п. 17 Правил в соглашении предусматриваются:

а) размер предоставляемых иных межбюджетных трансфертов, порядок, условия и сроки их перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации, а также объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на исполнение соответствующих расходных обязательств;

б) уровень софинансирования, выраженный в процентах от объема бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации, в целях софинансирования которого предоставляются иные межбюджетные трансферты, установленные с учетом предельного уровня софинансирования, определенного настоящими Правилами;

в) реквизиты правового акта субъекта Российской Федерации, указанного в пункте 13 настоящих Правил;

г) сроки и порядок представления в системе "Электронный бюджет" отчетности об осуществлении расходов бюджета субъекта Российской Федерации, в целях софинансирования которых предоставляются иные межбюджетные трансферты;

д) наименование органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на который возлагаются функции по исполнению (координации исполнения) соглашения со стороны субъекта Российской Федерации и представлению отчетности;

е) порядок осуществления контроля за выполнением субъектом Российской Федерации обязательств, предусмотренных соглашением;

ж) обязательство высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по завершению осуществления мероприятий (в том числе по приемке выполнения соответствующих работ) до 1 декабря текущего года (за исключением работ, технологический цикл выполнения которых превышает указанный срок, а также случаев, если федеральным проектом предусмотрен иной срок);

з) обязательство высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению заключения контрактов на осуществление мероприятий в сроки, обеспечивающие своевременное достижение результатов реализации федерального проекта;

и) обязательства высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по достижению результатов реализации регионального проекта;

к) обязательство субъекта Российской Федерации по направлению средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование мероприятий в городских агломерациях в размере не менее размера согласно приложению, а также иных межбюджетных трансфертов, распределенных в соответствии с пунктом 8 настоящих Правил;

л) обязательства высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по возврату средств в федеральный бюджет в порядке и случаях, предусмотренных пунктами 20 и 23 настоящих Правил;

м) ответственность сторон за нарушение условий соглашения;

н) условие о вступлении в силу соглашения;

о) информация о перечислении иного межбюджетного трансферта после проведения санкционирования оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации после проверки документов, подтверждающих осуществление расходов бюджета субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

п) иные положения, регулирующие порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов.

Федеральное дорожное агентство имеет право на проведение проверок соблюдения установленных соглашением условий и положений, проверок соблюдения технологии, а также качества применяемых материалов и изделий при строительстве объектов (в том числе с привлечением подведомственных организаций).

Протоколом N 6 от 29.07.2019 Советом при Губернаторе Волгоградской области по реализации национальных проектов и приоритетных проектов Волгоградской области утвержден паспорт регионального проекта "Безопасность дорожного движения" (Волгоградская область), обеспечивающий достижение целей, показателей и результатов федерального проекта, входящего в структуру национального проекта "Безопасные и качественные дороги".

Исполнителем по указанным мероприятиям является - Администрация Волгоградской области.

Между Федеральным дорожным агентством, как получателем средств федерального бюджета на предоставление иного межбюджетного трансфера, имеющего целевое назначение и Администрацией Волгоградской области заключено соглашение от 14 марта 2019 N 108-17-2019-038 о предоставлении из федерального бюджета в 2019-2021 годах бюджету Волгоградской области иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть" в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Согласно пункту 1.2 данного соглашения предоставление иного межбюджетного трансферта осуществляется в целях достижения результатов федерального проекта по субъекту, в целях финансового обеспечения которых предоставляется иной межбюджетный трансферт.

Пунктом 4.3.8.1 Соглашения N 108-17-2019-038 установлен срок выполнение мероприятий - 01 декабря 2019 года.

Пунктом 4.3.8.3 Соглашения от 14 марта 2019 N 108-17-2019-038 установлено, что Администрация Волгоградской области обязуется обеспечить достижение значений целевых показателей регионального проекта, предусмотренных паспортом федерального проекта.

Между Комитетом транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, как получателем средств бюджета субъекта Российской Федерации до которого доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, местным бюджетам и Администрацией Волгограда в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, постановлением Администрации Волгоградской области от 03.04.2019 N 145-п "Об утверждении Порядка предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Волгоградской области на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта Безопасные и качественные автомобильные дороги" 09.04.2019 заключено соглашение N 18701000-1-2019-007 о предоставлении из федерального бюджета в 2019-2021 годах бюджету городского округа города Волгограда иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при осуществлении мероприятий, направленных на достижение результатов реализации регионального проекта "Программа дорожной деятельности Волгоградской области", в целях реализации федерального проекта "Дорожная сеть" в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" в отношении объектов местного значения.

С учетом дополнительного соглашения от 11.12.2019 размер трансферта составил 323 624 065,65 руб.

Координатором регионального проекта является Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области.

Согласно пункту 4.3.3 Соглашения от 09.04.2019 N 18701000-1-2019-007 Администрация Волгограда обязуется обеспечить достижение значений.

В соответствии с Приложением N 1 к Соглашению от 09.04.2019 N 18701000-1-2019-007 дата достижения результата регионального проекта "На сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального и межмуниципального значения, дорожной сети городских агломераций выполнены дорожные работы в целях приведения в нормативное состояние, снижения уровня перегрузки и ликвидации мест концентрации дорожно-транспортных происшествий" - 01.12.2019.

Согласно пункту 4.1.4 Соглашения от 09.04.2019 N 18701000-1-2019-007 Комитет обязуется осуществлять мониторинг достижения значений результата регионального проекта, установленных в соответствии с пунктом 4.3.3 указанного соглашения, на основании данных отчетности, предоставленной Администрацией Волгограда.

Пунктом 4.2.1 Соглашения от 09.04.2019 N 18701000-1-2019-007 установлено право Комитета запрашивать у Администрации Волгограда документы и материалы, необходимые для осуществления контроля за соблюдением Администрацией Волгограда условий предоставления иного межбюджетного трансферта и других обязательств, предусмотренных указанным соглашением, в том числе, данные бухгалтерского учета и первичную документацию, связанные с исполнением Администрацией Волгограда условий предоставления иного межбюджетного трансферта.

Аналогичное соглашение было заключено с Администрацией городского округа - город Волжский Волгоградской области, с учетом дополнительного соглашения от 11.12.2019, размер трансферта составил 668 000 000 руб.

Как следует из материалов дела, базовое значение показателя "Количество мест концентрации ДТП (аварийно-опасных участков) на дорожной сети" определено в размере 100%, что составляет 61 шт. На 2019 г. установлено плановое значение показателя 86,9%, что составляет 53 шт.

Согласно письму ГУ МВД РФ по Волгоградской области от 29.01.2020 г. из анализа аварийности за 2019 г. следует, что на улично-дорожной сети Волгоградской области выявлено 65 мест концентрации ДТП.

Проверкой УФК установлено, что фактический показатель составляет 86,9 % от 65 шт., следовательно, в 2019 г. не достигнут показатель "Количество мест концентрации ДТП (аварийно-опасных участков) на дорожной сети" в размере 19,6%, что составляет 12 шт.

На основании пункта 20 Правил в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря текущего года не достигнуты установленные соглашением результаты реализации регионального проекта, то до 1 мая года, следующего за годом предоставления иных межбюджетных трансфертов, из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет подлежат возврату средства в размере (Vвозврата), определяемом по формуле:

где:

Vmp - размер иных межбюджетных трансфертов, фактически предоставленных в отчетном финансовом году.

При расчете размера средств, подлежащих возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, в размере иных межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджету субъекта Российской Федерации в отчетном финансовом году (Vmp), не учитывается размер остатка иных межбюджетных трансфертов, не использованных по состоянию на 1 января текущего финансового года;

* - суммарное значение индексов Di, отражающих уровень недостижения i-го показателя реализации регионального проекта, имеющих значение больше нуля;

n - общее количество показателей,

k - коэффициент, равный 0,1.

Согласно п. 22 Правил (в ранее действующей редакции) основанием для освобождения субъектов Российской Федерации от применения мер ответственности, предусмотренных пунктом 20 настоящих Правил, является документально подтвержденное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации наступление обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств.

Согласно п. 23 Правил в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря текущего года не обеспечено выполнение обязательства субъекта Российской Федерации, предусмотренного подпунктом "к" пункта 17 настоящих Правил, то до 1 мая года, следующего за годом предоставления иных межбюджетных трансфертов, из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет подлежат возврату средства в размере разницы между размером средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, подлежащих направлению на финансирование мероприятий в городских агломерациях, и размером фактически направленных средств.

Согласно п. 24 Правил основанием для освобождения субъектов Российской Федерации от применения мер ответственности, предусмотренных пунктом 23 настоящих Правил, является достижение значений показателей реализации регионального проекта в части, касающейся городских агломераций, при условии направления средств в размере указанной в пункте 23 настоящих Правил разницы на достижение результатов реализации региональных программ.

Согласно п. 25 Правил возврат средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в соответствии с пунктами 20 и 23 настоящих Правил осуществляется по предложению Федерального дорожного агентства в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

Проверкой УФК по Волгоградской области установлено, что по состоянию на 31 декабря 2019 года Комитетом не обеспечено достижение планового значения показателя федерального проекта по Волгоградской области: "Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети", а именно указанный показатель превысил плановый на 19,6%, в связи с чем, возврату в федеральный бюджет подлежат денежные средства в размере 13 624 546 руб. 42 коп.

Вместе с тем, согласно пункту 25 Правил БКАД возврат средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в соответствии с пунктами 20 и 23 настоящих Правил осуществляется по предложению Федерального дорожного агентства в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, возврату бюджетных средств предшествует поступление предложения Федерального дорожного агентства, которое является обязательным условием процедуры возврата средств.

Как следует из материалов дела, Федеральное дорожное агентство предложений по возврату спорных сумм из бюджета субъекта Российской Федерации (Волгоградской области) в федеральный бюджет не направляло.

Кроме того, согласно письму от 18.03.2021 г. N 01-25/9657 Федеральное дорожное агентство указало, что взамен паспорта федерального проекта "Дорожная сеть" сформирован паспорт федерального проекта "Региональная и местная дорожная сеть", утв. протоколом проектного комитета по национальному проекту "Безопасные и качественные автомобильные дороги" от 29.12.2020 г. N 15, согласно которому, такой показатель как "Количество мест концентрации ДТП (аварийно-опасных участков) на дорожной сети отсутствует. Росавтодор считает нецелесообразным применение в отношении Комитета Волгоградской области санкций, в том числе, возврат средств в федеральный бюджет.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.12.2020 г. N 2263 "О неприменении отдельных положений актов Правительства РФ, касающихся предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ" установлено, что при предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2020 - 2022 годах (за исключением иных межбюджетных трансфертов из резервного фонда Правительства Российской Федерации, предоставляемых в 2021 году) не применяются положения: пунктов 20 - 25 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2019 г. N 193 "Об утверждении Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Таким образом, в связи с невозможностью достижения, из федерального проекта "Региональная и местная дорожная сеть", исключен такой показатель как "Количество мест концентрации ДТП (аварийно-опасных участков) на дорожной сети. Постановлением Правительства РФ от 25.12.2020 г. N 2263 установлено, что при предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2020 - 2022 годах (за исключением иных межбюджетных трансфертов из резервного фонда Правительства Российской Федерации, предоставляемых в 2021 году) не применяются положения: пунктов 20 - 25 Правил.

Статьей 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлена тождественность понятий аварийно-опасный участок дороги и место концентрации дорожно-транспортных происшествий, а именно под аварийно-опасным участком дороги (место концентрации дорожно-транспортных происшествий) понимается участок дороги, улицы, не превышающий 1000 метров вне населенного пункта или 200 метров в населенном пункте, либо пересечение дорог, улиц, где в течение отчетного года произошло три и более дорожно-транспортных происшествия одного вида или пять и более дорожно-транспортных происшествий независимо от их вида, в результате которых погибли или были ранены люди.

Понятие аварийно-опасного участка дороги (место концентрации ДТП) содержится в п. 3.1.9 Отраслевого дорожного методического документа 218.6.015-2015 "Рекомендации по учету и анализу ДТП на автомобильных дорогах РФ", утв. распоряжением Министерства транспорта РФ N 853-р от 12.05.2015 г.

Методика определения мест концентрации ДТП основана на констатации событий и не является абстрактной, предугадать возникновение потенциального места концентрации ДТП затруднительно, поскольку не все ДТП происходят исключительно в связи с ненадлежащим состоянием автодороги, поскольку в ряде случаев имеет место человеческий фактор (алкогольное опьянение, усталость и т.д.).

При указанных обстоятельствах, объективное достижение плановых показателей "Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети", установленных в рамках регионального проекта, соглашения от 14 марта 2019 г. N 108-17-2019-038, соглашения о реализации регионального проекта "Программа дорожной деятельности Волгоградской области" затруднительно.

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления городского поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения относятся осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов городского поселения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов городского поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Пунктом 6 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Пунктом 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, снижение количества мест концентрации дорожно-транспортных происшествий на дорогах местного значения относится исключительно к полномочиям органов местного самоуправления.

В рассматриваемом случае, рост ДТП произошел на дорогах местного и федерального значений.

Согласно анализу статистической информации ГИБДД ГУ МВД России по Волгоградской области о состоянии аварийности количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий на региональных дорогах (находящихся в ведении Комитета) составило 0.

Источником получения официальной статистической информации о состоянии аварийности является ГИБДД ГУ МВД России по Волгоградской области. По результатам анализа аварийности на территории Волгоградской области по итогам 2019 г. образовалось 65 мест концентрации ДТП, из них, 11 стабильно повторяющиеся, 13 мигрирующих, 41 вновь образовавшиеся.

Основной причиной ДТП является выезд ТС на полосу встречного движения, при этом в местах, где выезд на полосу встречного движения разрешен.

В настоящее время проводится реконструкции участков автомобильной дороги Р-22 и А-260 с увеличением полос движения до четырех и разделением потоков дорожным ограждением.

Анализ ДТП показал, что основная доля приходится на автомобили с минимальным набором средств безопасности, игнорирование водителями требований правил дорожного движения. Установленные автоматические комплексы фиксации нарушения ПДД позволяют осуществлять контроль только по определенным параметрам (скоростной режим, пересечение стоп-линии, проезд на запрещающий сигнал светофора).

При этом в соответствии с приказом Росавтодора от 04.03.2020 N 1049 "Об утверждении методологии формирования официальной статистической информации о показателях, необходимых для мониторинга достижения целей национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" количество МКДТП определяется на конец отчетного периода.

Места концентрации ДТП могут образоваться до окончания проведения мероприятий по повышению безопасности дорожного движения в отчетном году и будут включены органами ГИБДД в статистику, однако эффективность использования денежных средств, направленных на ликвидацию мест концентрации ДТП, определяется по итогам года, следующего за отчетным.

Комитетом предлагалось рассмотреть вопрос корректировки данных показателей, рассмотреть возможность изменения порядка использования средств, направляемых на ликвидацию мест концентрации ДТП, что подтверждается протоколами заседаний проектной группы, направлением писем в Минтранс России, в Федеральное дорожное агентство.

16.12.2020 г. подписано дополнительное соглашение к соглашению о реализации регионального проекта "Программа дорожной деятельности Волгоградской области на территории Волгоградской области, согласно которому, из числа показателей федерального проекта по субъекту РФ исключен показатель количество мест концентрации ДТП.

28 февраля 2021 года в системе электронный бюджет размещен паспорт регионального проекта Региональная и местная дорожная сеть (Волгоградская область), который не предусматривает показателя - количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий.

Таким образом, в настоящее время показатель МКДТП отменен.

В силу ст. 162 Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В настоящем споре Управлением не представлено доказательств нецелевого использования бюджетных средств.

Бюджетные средства были использованы по целевому назначению, что не оспаривается.

Несмотря на предпринимаемые Комитетом меры и действия по достижению показателя, объективное достижение планового показателя "Количество мест концентрации дорожно-транспортных происшествий (аварийно-опасных участков) на дорожной сети", невозможно, в связи с чем, в 2020 г. указанный показатель отменен.

На основании изложенного, суд правомерно признал недействительным представление Управления Федерального казначейства по Волгоградской области от 02.11.2020 N 29-11-67/23-12875 в части требования об устранении нарушения путем возврата средств в сумме 13 624 546 руб. 42 коп. в доход федерального бюджета до 15.12.2020 г.

Ссылка апеллянта на судебные акты не может быть принята апелляционным судом во внимание при рассмотрении настоящего дела, поскольку указанные судебные акты не имеют какого-либо преюдициального значения для настоящего дела, приняты судами по конкретным делам, фактические обстоятельства которых, отличны от фактических обстоятельств по настоящему делу.

Апелляционная коллегия приходит к выводу, что все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы повторяют утверждения, которые являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, получили соответствующую правовую оценку и обоснованно были отклонены.

Доводы УФК по Волгоградской области не могут служить основаниями для отмены принятого решения, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а по существу сводятся к несогласию с оценкой доказательств и установленных обстоятельств по делу.

Судебная коллегия считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции в обжалуемой части не имеется. Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 31 марта 2021 года по делу N А12-30654/2020 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Пузина

Судьи

М.А. Акимова С.М. Степура