Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2021 г. N 19АП-3785/21 по делу N А64-2671/2020

г. Воронеж

17 августа 2021 г.

Дело N А64-2671/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 10 августа 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 августа 2021 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Песниной Н.А.,

судей Ушаковой И.В.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Климентовым А.А.,

при участии:

от Администрации Никифоровского района Тамбовской области:

Малахов А.В., представитель по доверенности от 30.12.2020 сроком действия до 31.12.2021;

от Администрации Тамбовской области: Ковешникова И.А., представитель по доверенности N 6 от 11.01.2021 сроком действия до 31.12.2021;

от акционерного общества "Тамбовская сетевая компания": представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от Администрации Дмитриевского поссовета Никифоровского района Тамбовской области: представитель не явился, извещена надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Тамбовская сетевая компания" на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 29.04.2021 по делу N А64-2671/2020 по заявлению акционерного общества "Тамбовская сетевая компания" (ОГРН 1056882300694, ИНН 6829012231) к Администрации Никифоровского района Тамбовской области (ОГРН 1026800636598, ИНН 6811003003) о признании незаконным и отмене постановления от 11.03.2020 N 124,

третьи лица: Администрация Дмитриевского поссовета Никифоровского района Тамбовской области, Администрация Тамбовской области,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Тамбовская сетевая компания" (далее - заявитель, АО "ТСК", Общество) обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Администрации Никифоровского района Тамбовской области (далее - Администрация Никифоровского района) о признании незаконным и отмене постановления от 11.03.2020 N 124 об отмене разрешений на строительство от 25.05.2018 N 68-511-000-34-2018, N 68-511-000-35-2018, N 68-511-000-36-2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечены Администрация Дмитриевского поссовета Никифоровского района Тамбовской области (далее - Администрация Дмитриевского поссовета), Администрация Тамбовской области.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 29.04.2021 по делу N А64-2671/2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Считая принятое решение незаконным и необоснованным, АО "ТСК" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило отменить данное решение и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель оспаривает выводы суда первой инстанции о не предоставлении Обществом полного пакета документов, необходимого для получения разрешений на строительство, о не соблюдении процедуры проведения экологической экспертизы проектной документации; ссылается на не указание судом конкретных изменений, внесенных в проектную документацию и требующих обязательного проведения повторной экологической экспертизы, а также конкретных нарушений норм закона, послуживших основанием для вынесения оспариваемого постановления.

Администрация Тамбовской области в отзыве на апелляционную жалобу указывает на недоказанность Обществом факта нарушения его прав и законных интересов оспариваемым постановлением, на нарушения, допущенные им при подаче заявлений о выдаче разрешений на строительство, опровергает доводы заявителя в отношении правомерности представленной экологической экспертизы проекта и опровергает доводы об отсутствии необходимости проведения повторной экологической экспертизы изменений, внесенных в проектную документацию.

Администрация Дмитриевского поссовета в возражениях на апелляционную жалобу обосновывает законность и действительность наличия оснований для принятия оспариваемого постановления, указывает, что разрешения на строительство не могли быть выданы Обществу, в том числе ввиду непредоставления им градостроительного плана, ссылается на отсутствие доказательств предоставления последним полного пакета документов при обращении с заявлением о выдаче разрешений на строительство, предоставление им сфальсифицированных документов для проведения экологической экспертизы проекта. непроведение повторной экологической экспертизы изменений, внесенных в проектную документацию, а также на отсутствие у АО "ТСК" необходимого статуса для обращения с заявлением о выдаче разрешений на строительство и отсутствие у него прав на земельный участок, предоставлявшегося для целей, не связанных со строительством.

В ходе судебного заседания суда апелляционной инстанции, состоявшегося 10.08.2021, представители Администрации Никифоровского района и Администрации Тамбовской области полагали обжалуемое решение законным и обоснованным, поддержав доводы отзыва и возражений на апелляционную жалобу, просили оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

АО "ТСК" и Администрация Дмитриевского поссовета явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, от Администрации Дмитриевского поссовета поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие ее представителя в случае отсутствия каких-либо вопросов со стороны участников процесса и суда.

Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данных участников процесса о времени и месте судебного разбирательства, поступившее ходатайство, апелляционная жалоба рассматривалась в их отсутствие в порядке статей 123, 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва и возражений на апелляционную жалобу, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, заслушав участников судебного процесса, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 21.05.2018 АО "ТСК" обратилось в Администрацию Никифоровского района с заявлениями о выдаче разрешения на реконструкцию полигона захоронения твердых коммунальных отходов по адресу: Тамбовская область, Никифоровский район, северо-восток кадастрового квартала 68:11:1101039 (1 этап, 2 этап, 3 этап), содержащими указание на договор аренды земельного участка от 28.02.2018 N 1 как на правоустанавливающий документ на земельный участок, на осуществление реконструкции объекта на основании градостроительного плана земельного участка N RU68511000-26, выданного отделом архитектуры, строительства, коммунального хозяйства и муниципального заказа администрации Никифоровского района Тамбовской области 06.06.2016, на проектную документацию на строительство объекта, разработанную в 2016-2017 гг. ООО "Техноэкос", на получение положительного заключения экспертизы ФАУ "Главгосэкспертиза России" Саратовский филиал N 00025-18/СГЭ-12540/902.

25.05.2018 Администрация Никифоровского района выдала АО "ТСК" разрешения на строительство - реконструкцию полигона захоронения твердых коммунальных отходов по адресу: Тамбовская область, Никифоровекий район, северо-восток кадастрового квартала 68:11:1101039:

N 68-511-000-34-2018 (1 этап) со сроком действия до 25.02.2019,

N 68-511-000-35-2018 (2 этап) со сроком действия до 31.10.2018,

N 68-511-000-36-2018 (3 этап) со сроком действия до 30.11.2018.

11.03.2020 Администрацией Никифоровского района на основании статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вынесено постановление N 124 "Об отмене разрешений на строительство N 68-511-000-34-2018, N 68-511-000-35-2018, N 68-511-000-36-2018", которым отменены разрешения на строительство объектов N 68-511-000-34-2018 (пункт 1 постановления), N 68-511-000-35-2018 (пункт 2 постановления), N 68-511-000-36-2018 (пункт 3 постановления).

Полагая данное постановление незаконным, АО "ТСК" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Арбитражный суд Тамбовской области в удовлетворении заявленных требований отказал.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований для отмены судебного акта и исходит из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 1, 2 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт (часть 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ).

Пунктом 5 части 1, пунктом 5 части 2 и пунктом 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности отнесены выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений, на соответствующих межселенных территориях и на территориях городских округов.

Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

Частями 7, 7.1 статьи 51 ГрК РФ предусмотрен заявительный порядок получения разрешения на строительство, а также перечень документов, необходимых к предоставлению вместе с заявлением.

В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 настоящей статьи:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Частью 12 статьи 51 ГрК РФ предусмотрена возможность выдачи по заявлению застройщика разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции.

В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Проанализировав указанные нормативные положения ГрК РФ и Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, продление срока его действия, а также внесение изменений в разрешение на строительство", утвержденного Постановлением администрации Никифоровского района Тамбовской области от 27.12.2017 N 744, суд первой инстанции пришел к выводу, что выдача администрацией Никифоровского района Тамбовской области разрешений на реконструкцию полигона для захоронения твердых коммунальных отходов N 68-511-000-34-2018 (1 этап), N 68-511-10 А64-2671/2020 000-35-2018 (2 этап), N 68-511-000-36-2018 от 25.05.2018 (3 этап) произведена с нарушением закона (доказательств представления АО "ТСК" в администрацию документов, предусмотренных ч. 7 ГрК РФ, в полном объеме, заявителем не представлено), что надлежащими доказательствами не опровергнуто.

Частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ предусмотрены специальные основания прекращения действия выданных разрешений на строительство.

Вместе с тем, как разъяснил Верховный Суд РФ в пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019, и Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29.04.2019 по делу N 307-КГ18-21642, в силу ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Таким образом, суды должны проверить законность и обоснованность разрешения на строительство исходя из действующих на момент его выдачи нормативно-правовых актов.

Если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным.

Проанализировав представленные доказательства в их совокупности, судебная коллегия полагает оспариваемое постановление Администрации Никифоровского района об отмене разрешений на строительство согласующимся с действующим правовым регулированием и фактическими обстоятельствами дела.

Судом апелляционной инстанции принимается во внимание, что положительное заключение государственной экспертизы не может быть признано допустимым, поскольку вступившим в законную силу решением Мичуринского городского суда Тамбовской области от 19.12.2019 по делу N 2а-1484/2019 признаны незаконными действия (бездействие) Администрации Дмитриевского поссовета и изданные им муниципальные акты, связанные с проведением публичных слушаний по вопросу реконструкции полигона твердых коммунальных отходов по адресу: Тамбовская область, Никифоровский район, северо-восток кадастрового квартала 68:11:1101039, и оценки воздействия его на окружающую среду.

Постановлением Администрации Дмитриевского поссовета N 84 от 12.03.2020 протокол и заключение по результатам публичных слушаний по вопросу реконструкции полигона твердых коммунальных отходов по адресу: Тамбовская область, Никифоровский район, северо-восток кадастрового квартала 68:11:1101039, отменены.

Недопустимость положительного заключения государственной экспертизы, в свою очередь, обуславливает отсутствие всех необходимых оснований и документов, требовавшихся на момент выдачи спорных разрешений на строительство, то есть порочность изначальных обстоятельств выдачи спорных разрешений на строительство, что свидетельствует о правомерность их последующей отмены муниципальным правовым актом уполномоченного органа, их выдавшего.

Судом первой инстанции также обоснованно обращено внимание, что повторная экспертиза проектной документации, подвергнувшейся многочисленным изменениям, не проводилась, тогда как ее не проведение в силу положений части 3.8 статьи 49 ГрК РФ допустимо только в случае наличия совокупности предусмотренных данной нормой в пунктах 1-5 оснований.

Кроме того, эксплуатация спорного полигона твердых коммунальных отходов АО "ТСК" для соответствующих целей, согласованных договором аренды земельного участка от 28.02.2018 N 1, в настоящий момент недопустима, поскольку данный объект исключен из списка объектов размещения отходов Приказом N 128 Федеральной службы по надзору в сфере природопользования "Об исключении объектов размещения отходов из государственного реестра объектов размещения отходов" от 03.04.2019, Приказом N 125 Управления топливо-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области от 21.10.2019 полигон исключен из территориального планирования Тамбовской области, а самому Обществу запрещена деятельность по приему и размещению твердых коммунальных отходов на полигон твердых коммунальных отходов, расположенный по адресу: Тамбовская область, Никифоровский район, северо-восток кадастрового квартала 68:11:1101039, до момента введения в эксплуатацию этого полигона, что постановлено решением Никифоровского районного суда Тамбовской области от 04.02.2019 по делу N 2-9/2019.

Судом первой инстанции также установлено, что АО "ТСК" неоднократно обращалось в Администрацию Никифоровского района о выдаче разрешения на ввод объекта - реконструкция полигона захоронения твердых коммунальных отходов по адресу: Тамбовская область, Никифоровский район, северо-восток кадастрового квартала 68:11:1101039 (1 этап) в эксплуатацию (13.05.2019, 27.05.2019, 20.07.2019), в выдаче разрешений по указанным заявлениям отказано, а сами отказы Обществом не оспорены.

Изложенные обстоятельства в своей совокупности также свидетельствуют об отсутствии факта нарушения прав и законных интересов АО "ТСК" оспариваемым постановлением при отсутствии иных доказательств, опровергающих приведенные обстоятельства.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В связи с вышеизложенным, суд апелляционной инстанции находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным, поскольку оно принято с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта по доводам заявителя не имеется.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, и по мнению суда апелляционной инстанции им была дана надлежащая правовая оценка.

При этом, доводы апелляционной жалобы не опровергают окончательного вывода суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ним, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы возлагаются на ее заявителя. Излишне уплаченная при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению N 3852 от 27.05.2021 государственная пошлина подлежит возврату АО "ТСК" из дохода федерального бюджета в размере 1 500 руб.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 29.04.2021 по делу N А64-2671/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить акционерному обществу "Тамбовская сетевая компания" из дохода федерального бюджета 1 500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.А. Песнина

Судьи

И.В. Ушакова П.В. Донцов