Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2021 г. N 15АП-12499/21 по делу N А53-2999/2021

город Ростов-на-Дону

24 августа 2021 г.

дело N А53-2999/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 августа 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рымарь Р.В.,

при участии:

от министерства ЖКХ Ростовской области: Самсоновой В.Н. по доверенности N 16-01/8257 от 23.12.2020; Венецкой Е.И. по доверенности N 16-01/4673 от 03.08.2021;

от УФК по Ростовской области: Булаевой Ж.В. по доверенности N 58-14-13/14-7175 от 28.06.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 31.05.2021 по делу N А53-2999/2021

по заявлению министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области

к Федеральному казначейству в лице Управления Федерального казначейства по Ростовской области

о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

министерство жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по Ростовской области (далее - УФК по РО, казначейство) от 11.12.2020 N 58-23-12/23-12911.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 31.05.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что в рассматриваемом случае этапности работ не предусмотрено, в 2019 году денежные средства выделены неправомерно в нарушение установленной процедуры выделения денежных средств в рамках мероприятий по благоустройству территорий.

Не согласившись с принятым судебным актом, министерство жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просило решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы и дополнение к ней министерство сослалось на то, что областной конкурс не является обязательным условием для заключения соглашения. Общественные территории, отобранные по результатам рейтингового голосования в муниципальных образованиях численностью населения свыше 20 тыс.человек, в соответствии с постановлением Правительства РФ благоустраиваются в первоочередном порядке без каких либо оговорок и ссылок на областное законодательство. Рейтинговое голосование по отбору общественных пространств для благоустройства состоялось в марте 2018 года. Объект "Парк по ул.Рижская, 7в" занял первое место по результатам голосования жителей города Зверево Подтверждением проведенного рейтингового голосования суду первой инстанции предлагалась ссылка http://telegra.ph/PerecheN -territorij - predlagaemyh-dlya-uchastiya-v-reitiN govom-golosovaN ii-18-marta-N a- osN ovaN ii-protokolov- zasedaN ii-obshchestve-02-12, которой не было дано надлежащей оценки. В Государственной программе (Постановление Правительства Ростовской области N 597 от 31.08.2017) на 2019 год для г. Зверево были предусмотрены субсидии, в том числе, для реализации мероприятий по благоустройству парка. Объект благоустройства в Зверево является переходящим объектом с 2018 года. Соглашение от 13.04.2018 N 60718000-1-2018-005 между министерством и администрацией города Зверево о финансировании из областного бюджета было заключено в соответствии с постановлением Правительства РО N 597 (в ред. 10.05.2018) на срок один год, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ на сумму, в пределах доведенных лимитов, равных 10 607 151,24 рублей. Однако, по дизайн-проекту данного парка стоимость работ по благоустройству была гораздо выше. в 2019 году бюджетное финансирование было выделено на реализацию 2 этапа проекта "Парк по ул. Рижская, 7в" в г. Зверево по следующим основаниям: в соответствии с положениями постановления Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2017 г. N1578 как территория, подлежащая благоустройству в первоочередном порядке, победившая по результатам рейтингового голосования среди населения; соответствии с перечнем поручений по итогам рабочей поездки в г. Зверево 11.05.2018 Губернатора Ростовской области Голубева В.Ю.; в соответствии с критериями распределения средств получателям субсидий, указанным в Постановлении N597 Правительства РО от 31.08.2017; как подлежащая финансированию в приоритетном порядке общественная территория, расположенная на территории монопрофильного муниципального образования (Постановление N597 Правительства РО от 31.08.2017); по Соглашению о предоставлении субсидии, заключенному на основании решения муниципалитета г.Зверево. В настоящее время благоустройство указанного объекта полностью завершено. Суд не учел судебную практику. Ответственность в виде возврата субсидии подлежит применению в случае, если нарушение допущено при получении.

В отзыве на апелляционную жалобу казначейство просило решение суда оставить без изменения.

Министерством заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела заключения N 443/21 по результатам комплексного экспертного исследования от 16.08.2021.

Суд удовлетворил заявленное ходатайство и приобщил дополнительные доказательства к материалам дела.

В судебном заседании представители министерства просили решение суда отменить, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель казначейства просил решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, управлением в соответствии с приказом от 25.09.2020 N 623 "О назначении внеплановой выездной проверки министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области" в связи с требованием Прокуратуры Ростовской области от 18.09.2020 N 7-66-2020 о проведении внеплановой проверки в период с 28 сентября 2020 года по 15 октября 2020 года в отношении министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области проведена внеплановая проверки за период с 01 января 2019 года по 31 декабря 2019 года по предоставлению и использованию субсидий из федерального бюджета на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды.

По итогам проверки составлен акт от 15.10.2020, согласно которому министерство допустило ряд нарушений, которые отражены в предписании УФК по РО от 11.12.2020 N 58-23-12/23-12911.

Согласно предписанию Управления Федерального казначейства по Ростовской области от 11.12.2020 N 58-23-12/23-12911 министерству предписано принять меры по возмещению причиненного ущерба Российской Федерации в размере 43 527 143,33 руб., перечислив в доход федерального бюджета в срок до 19.03.2021 (включительно).

Полагая, что указанное предписание является незаконным, министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2017 N 1710 утверждена Государственная программа "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (далее - Государственная программа).

Приложением N 1710 к Государственной программе утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды (далее - Правила N 1710).

Пунктом 6 Правил N 1710 определены условия предоставления субсидии субъекту.

Согласно пункту 2 Правил N 1710 субсидия предоставляется в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ, направленных на реализацию мероприятий по благоустройству территорий соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий) (далее - общественные территории), дворовых территорий и мероприятий по строительству, реконструкции (модернизации) объектов капитального строительства в рамках мероприятий по благоустройству общественных территорий (далее - строительство объектов капитального строительства, объекты капитального строительства), а также по осуществлению строительного контроля в процессе строительства объектов капитального строительства.

Постановлением Правительства Ростовской области от 31.08.2017 N 597 утверждена государственная программа Ростовской области "Формирование современной городской среды на территории Ростовской области" (далее - Региональная программа), целью которой является повышение качества и комфорта проживания населения на территории Ростовской области, срок реализации программы - с 2018 по 2022 годы. Участниками Региональной программы Ростовской области являются органы местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области.

Приложением N 8 к Региональной программе Ростовской области утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из областного бюджета местным бюджетам в целях софинансирования муниципальных программ формирования современной городской среды (далее - Правила N 597).

Согласно пункту 3.1.1 Правил N 597 (ред. 05.09.2018 на момент проведения конкурса) на 2019 - 2022 годы средства на благоустройство общественных территорий распределяются муниципальным образованиям по итогам проведения областного конкурса проектов благоустройства общественных территорий муниципальных образований Ростовской области и мест массового отдыха населения (городских парков) (далее - конкурс).

Приложением N 12 к Региональной программе (ред. 05.09.2018) утвержден Порядок проведения ежегодного областного конкурса проектов благоустройства общественных территорий муниципальных образований ростовской области и мест массового отдыха населения (городских парков).

Согласно информации, размещенной на сайте www.gorodsredal61.ru/konkurs, определены основные этапы конкурса в 2018 году: прием заявок на конкурс проектов благоустройства общественных территорий (до 18.10.2018); подведение итогов экспертного отбора конкурсных заявок, рекомендуемых для публичной зашиты (до 25.10.2018); публичная защита конкурсных заявок (02.11.2018 - 03.11.2018); объявление победителей конкурса (14.11.2018); согласование с конкурсной комиссией технического задания на разработку разделов проектной документации (до 10.12.2018); получение положительного заключения государственной экспертизы по результатам проведения оценки соответствия отдельных разделов проектной документации по объектам благоустройства территории (до 10.04.2019); заключение контракта на выполнение работ по благоустройству общественной территории (до 20.06.2019); завершение работ по благоустройству общественной территории (до 01.11.2019).

Согласно итогам областного конкурса проектов благоустройства общественных территорий муниципальных образований Ростовской области победителями конкурса признаны:

- в номинации "Крупные населенные пункты": парк с. Песчанокопское, ул. Суворова 2е, Городской парк г. Пролетарск, ул. Думенко, 139а, Сквер "Юность" р.п. Усть-Донецкий, ул. Донецкая, Центральный парк г. Константиновск, Александровский парк г. Шахты, Городской парк культуры и отдыха имени А.С. Романенко г. Миллерово, ул. XX лет РККА, 39, Пешеходная зона улицы Советская пос. Целина, Парк "Осенний" г. Ростов-на-Дону, ул. Киргизская,2, Общественное пространство у городской больницы СКЖД г. Сальск Сквер "Памяти воинам афганцам" г. Белая Калитва, ул. Энтузиастов, Общественное пространство по ул. Набережной г. Константиновск, Сквер "Парад планет" п. Зимовники, ул. Ленина, 228к, Центральный парк ст. Егорлыкская, ул. Грицика, Октябрьская площадь г. Таганрог, Площадь "Комсомольская" р.п. Каменоломни, Сквер микрорайона Авиагородок г. Батайск Площадь "Комсомольская" г. Новошахтинск, пр. Ленина 4в, Парковая зона по ул. Вересаева г. Ростов-на-Дону, Приморский парк г. Таганрог, ул. Инструментальная, 13а, 11е, 1 этап благоустройства ЦПКО г. Сальск, ул. Спортивная 4а.

- в номинации "Малые населенные пункты": Парковая зона у Дома культуры х. Шаумяновский, Эко-парк сл. Кашары, Сквер по ул. Ленина ст. Боковская, Парк "Центральный" х. Ленина, Общественное пространства х. Волченский, Парковая зона ст. Вешенская, пер. Красный, 12, Парк "Редут" с. Николаевка, ул. Ленина, 317В, Парк с. Ремонтное, Улица Ленина с. Летник, Парк 250-летия х. Недвиговка, ул. Октябрьская, 72в, Парк отдыха "Мишкина роща" ст. Мишкинская, Парковая зона п. Казачьи Лагери, ул. 60 лет Победы, 10, Площадь перед храмом "Всех Святых" с. Синявское, спуск Буденновский, 2в, Парк сл. Большая Мартыновка, ул. Ленина, 55, Общественное пространство с. Греково-Тимофеевка, ул. Октябрьская, 286, Сквер сл. Дегтево, ул. Российская, 34.

Парк по ул. Рижская, 7в в г. Зверево не принимал участие в конкурсе проектов благоустройства общественных территорий муниципальных образований Ростовской области и не указан в списке победителей областного конкурса проектов благоустройства.

Вместе с тем, министерством 03.04.2019 было заключено Соглашение о предоставлении субсидии из областного бюджета на благоустройство общественных территорий N 60718000-1-2019-003 (далее - Соглашение от 03.04.2019) с администрацией города Зверево на предоставление субсидии на реализацию мероприятий по благоустройству объекта "Ростовская область, г. Зверево, ул. Рижская, 7в".

Муниципальным казенным учреждением "Управление жилищно-коммунального хозяйства" города Зверево (далее - Управление ЖКХ города Зверево) 26.06.2019 заключен муниципальный контракт N 01583000414190000860001 на выполнение работ по благоустройству парка по адресу: г. Зверево, ул. Рижская, 7в на сумму 44 587 178,00 рублей (в том числе за счет средств федерального бюджета - 43 526 875,53 руб., областной бюджет - 888 533,47 руб., за счет средств местного бюджета - 171 769,00 руб.), срок выполнения работ до 30.11.2019.

Фактически в 2019 году израсходовано средств федерального бюджета 43 527 143,33 руб.

Согласно письму администрации города Зверево от 06.02.2020 N 55.6.0/190 "город Зверево" в 2018 году в областном конкурсе проектов благоустройства общественных территорий муниципальных образований Ростовской области объект не принимал участие.

Во исполнение заключенного Соглашения от 03.04.2019 N 60718000-1-2019-003 перечислены средства федерального бюджета администрации города Зверево на реализацию мероприятий по благоустройству объекта, не принимавшего участия в областном конкурсе проектов благоустройства общественных территорий.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что в нарушение статьи 132, подпункта 13 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, абз. 4 пункта 4.1.2 Приложения N 8 Правил N 597 (ред. 01.04.2019), неправомерно заключено Соглашение о предоставлении субсидии из областного бюджета на благоустройство общественных территорий от 03.04.2019 N 60718000-1-2019-003 на финансирование объекта: "Благоустройство парка по адресу: г. Зверево, ул. Рижская, 7в", не принимавшего участие в областном конкурсе проектов благоустройства общественных территорий, сумма неправомерно перечисленной субсидии за счет средств федерального бюджета составила 43 527 143,33 руб.

На основании выявленных нарушений УФК по РО обоснованно вынесло предписание об обеспечении возврата в доход федерального бюджета средств в общей сумме 43 527 143,33 руб.

Доводы апелляционной жалобы о том, что областной конкурс не является обязательным условием для заключения соглашения; общественные территории, отобранные по результатам рейтингового голосования в муниципальных образованиях численностью населения свыше 20 тыс.человек, в соответствии с постановлением Правительства РФ благоустраиваются в первоочередном порядке без каких либо оговорок и ссылок на областное законодательство; рейтинговое голосование по отбору общественных пространств для благоустройства состоялось в марте 2018 года; объект "Парк по ул.Рижская, 7в" занял первое место по результатам голосования жителей города Зверево, судебной коллегией не принимаются.

По результатам обора общественных пространств согласно пояснениям лиц, участвующих в деле, осуществлено финансирование работ, проведенных в 2018 году. Заключенные в 2018 году соглашения и договоры по финансированию и проведению работ на указанном объекте, согласно пояснениям сторон по делу, не распространяли свое действие на 2019 год.

В 2019 году заключено Соглашение от 03.04.2019 N 60718000-1-2019-003 о предоставлении субсидии из областного бюджета на благоустройство общественных территорий.

Вместе с тем, постановлением министерства от 01.11.2018 N 11 утвержден Порядок проведения областного конкурса проектов благоустройства общественных территорий муниципальных образований Ростовской области, который вступил в силу 16.01.2019.

При этом, согласно Правилам N 597 средства на благоустройство общественных территорий распределяются по итогам проведения ежегодного областного конкурса проектов благоустройства общественных территорий муниципальных образований Ростовской области.

Учитывая вышеизложенное, в том числе положения Правил N 597 для предоставления субсидии на благоустройство спорного объекта требовалось участие указанного объекта в конкурсе.

Суд первой инстанции верно указал, что выделение денежных средств произведено в обход установленной процедуры и порядка их получения.

Факт того, что муниципальное образование "город Зверево" не участвовал в конкурсе объектов благоустройства на 2019 год подтверждается письмом администрации города Зверево от 06.02.2020 N 55.6.0/190 и министерством не оспаривается.

Таким образом, министерством, в нарушение норм бюджетного законодательства Российской Федерации, неправомерно включен в Региональную программу и профинансирован за счет средств субсидии из федерального бюджета объект: "Благоустройство парка по адресу: г. Зверево, ул. Рижская, 7в".

Министерство, без соблюдения требований бюджетного законодательства (отсутствие участия в конкурсном отборе) заключило соглашение о предоставлении субсидии из областного бюджета на благоустройство общественных территорий с администрацией города Зверево на финансирование объекта: "Благоустройство парка по адресу: г. Зверево, ул. Рижская, 7в", чем нарушило адресность предоставления бюджетных средств и допустило неправомерное их расходование.

Доводы заявителя о том, что финансирование объекта осуществлялось в рамках второго этапа работ, поскольку первично выделенных денег не хватило для выполнения всего объема благоустройства, обоснованно отклонены судом первой инстанции.

Согласно подпункту "ж" пункта 9 и подпункту "б" пункта 11 Правил N 1710 государственной программой субъекта Российской Федерации и муниципальной программой предусматриваются адресные перечни общественных территорий, нуждающихся в благоустройстве.

В соответствии с пунктом 12 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999, внесение в соглашение изменений, предусматривающих ухудшение значений результатов использования субсидии, а также увеличение сроков реализации предусмотренных соглашением мероприятий, не допускается, за исключением случаев изменения значений показателей (индикаторов) государственных программ Российской Федерации и (или) федеральных целевых программ или результатов федеральных проектов, а также случая сокращения размера субсидии.

Выполнение мероприятий по благоустройству, реализация которых рассчитана на длительный период (несколько лет), необходимо разбивать на этапы. При этом предусматривать ежегодный срок завершения каждого этапа.

Указанная позиция отражена в Письме Министерства строительства и Жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 15.12.2020.

Таким образом, реализация проектов поэтапно подлежит отражению с разбивкой по каждому году и с указанием этапа работ, при этом стоимость объекта определяется на этапе участия в конкурсе в полном объеме.

В данном случае этапности работ не предусмотрено, что следует из сведений по субсидиям на реализацию мероприятий по благоустройству общественных территорий Ростовской области, отраженных в приложении в приложении N 6 Правил N 597 в редакции на момент заключения Соглашения от 03.04.2019 N 60718000-1-2019-003. В 2019 году денежные средства выделены в нарушение установленной процедуры выделения денежных средств в рамках мероприятий по благоустройству территорий.

Представленная справка (таблица N 6) (т. 2 л.д. 104) не может быть принята судом, поскольку объект был включен после проведения проверки, на момент выделения денежных средств объект не участвовал в конкурсе объектов и не мог быть включен в Региональную программу.

Заключение N 443/21 по результатам комплексного экспертного исследования от 16.08.2021 также не опровергает отсутствие основания для предоставления субсидии и не подтверждает правомерность расходования денежных средств в связи с вышеизложенными обстоятельствами по делу о включении объекта в программу после проведения проверки.

На основании вышеизложенного суд пришел к верному выводу о том, что предписание Управления Федерального казначейства по Ростовской области законно и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Ссылка заявителя на судебные акты по иным делам подлежит отклонению апелляционным судом, поскольку они не имеют преюдициального значения для данного спора.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.05.2021 по делу N А53-2999/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов С.С. Филимонова