Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2021 г. N 13АП-20495/21 по делу N А26-1785/2021

г. Санкт-Петербург

31 августа 2021 г.

Дело N А26-1785/2021

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Фуркало О.В.

рассмотрев без вызова сторон апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-20495/2021) Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 28.05.2021 по делу N А26-1785/2021, рассмотренному в порядке упрощенного производства

по заявлению Министерства здравоохранения Республики Карелия

к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия

о признании незаконным и отмене постановления,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Республики Карелия (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике (далее - Служба, ТО Росздравнадзор, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 25.02.2021 по делу об административном правонарушении N 05 (о назначении административного наказания).

Дело рассмотрено в порядке упрощенного производства на основании главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Решением суда от 12.05.2021 в виде резолютивной части заявленные требования удовлетворены; мотивированное решение суда изготовлено 28.05.2021.

Не согласившись с решением суда, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия обратился с апелляционной жалобой, в обоснование которой указал на то, что возражений на акт проверки от 23.07.2019 N 99 или на предписание о 23.07.2019 N 50 согласно части 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в адрес Службы не поступало. Информация Министерства о принятых мерах по устранению выявленных нарушений в указанный срок и сведений об объективной невозможности выполнить предписание от 23.07.2019 N 50 Министерством не направлялись, следовательно, меры по устранению нарушений, выявленных Службой, были понятны Министерству.

Податель жалобы полагает, что содержание акта и предписания позволяло определить перечень действий, подлежавших выполнению Министерством в установленный срок, а именно, в нем содержалась ссылка на акт проверки от 23.07.2019 N 99, в котором подробно описаны нарушения обязательных требований, выявленных в ходе проверки, а также конкретные указания относительно действий, которые необходимо совершить Министерству, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений.

16.08.2021 от Министерства поступили возражения на апелляционную жалобу.

В силу части 1 статьи 272.1 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в суде апелляционной инстанции без вызова сторон.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Территориальным органом Росздравнадзора по Республике Карелия на основании приказа врио руководителя ТО Росздравнадзора от 17.07.2019 N 113-пр "О проведении внеплановой выездной проверки", с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений N100 от 13.12.2018 года, выданного Министерству по результатам внеплановой документарной проверки соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья, в период с 19.07.2019 по 23.07.2019 была проведена внеплановая выездная проверка в отношении Министерства здравоохранения Республики Карелия.

По итогам проверки в отношении Министерства составлен акт проверки от 23.07.2019 N 99 и выдано предписание от 23.07.2019 N 50, содержащее требование устранить выявленные в процессе проверки нарушения Федерального законодательства и сроки их устранения.

Кроме того, постановлением врио руководителя ТО Росздравнадзора от 02.08.2019 по делу N 23 Министерство было привлечено к административное ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 35 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением Министерстве обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 02.08.2019 по делу N 23.

Решением суда от 25.10.2019 по делу N А26-8269/2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Указанное решение суда вступило в законную силу, административный штраф был уплачен Министерством в полном объеме.

Для проверки выполнения мер, принятых для исполнения Министерством, выданного Службой предписания от 23.07.2019 N 50, в период с 22.01.2021 по 11.02.2021 была проведена внеплановая документарная проверка Министерства (согласно приказу врио руководителя ТО Росздравнадзора Юрчак Н.И. от 19.01.2021 N 12-пр.).

По результатам проверки составлен акт от 11.02.2021 N 15 и протокол об административном правонарушении от 11.02.2021 N 05/05, а также выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 11.02.2021 N 10 (срок исполнения -11.10.2021).

Постановлением врио руководителя ТО Росздравнадзора Репниковой Я.В. 25.02.2021 N 05 Министерство привлечено к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Полагая, что оспариваемое постановление административного органа незаконно, Министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о неисполнимости предписания, поскольку предписание не конкретизировано и неопределенно, не указано, какие именно требования действующего законодательства в сфере здравоохранения были нарушены Министерством, а также не ясно, какие конкретно действия должны быть выполнены Министерством для устранения нарушения.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что решение суда от 28.05.2021 подлежит отмене на основании следующего.

В соответствии с частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа влечет наложение административного штрафа, в частности, на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного указанной нормой, образует невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа.

Учитывая диспозицию части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, суд должен установить факт законности выданного заявителю предписания, за неисполнение которого заявитель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной данной нормой.

Важной гарантией эффективности государственного управления является выполнение в установленный срок выданных уполномоченными органами и должностными лицами предписаний об устранении выявленных в ходе контрольно-надзорных мероприятий нарушений действующего законодательства РФ, специальных норм и правил. Реагирование на выявленные нарушения законности является не правом, а обязанностью соответствующих уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляющих функции государственного контроля и надзора, в установленных сферах деятельности и государственного управления.

Согласно комментарию к указанной статьей для квалификации деяния в качестве административного правонарушения важно установить: - законность действий органов и должностных лиц по выдаче предписания т.е. наличие у них установленных законом полномочий для совершения таких действий; - факт выдачи предписания должностными лицами органа государственного контроля и надзора либо муниципального контроля, проводившего данную проверку; - наличие установленного срока (четко определенной даты) для исполнения выданного предписания; - факт доведения до сведения поднадзорного или подконтрольного субъекта или уполномоченных лиц предписания, в котором установлен срок устранения нарушений законодательства; требования об устранении нарушения действующего законодательства, в том числе специальных норм и правил (обязательных требований), которые являются предметом контроля и надзора, наличие в предписании.

Объектом данного правонарушения выступает установленный законом порядок управления и, в частности, контрольно-надзорные правоотношения, возникающие между субъектами контроля (надзора) и субъектами, деятельность которых подвергается контролю (надзору). При этом непосредственным объектом является установленный порядок исполнения (выполнения) предписания органа или должностного лица, осуществляющего государственный контроль и надзор, об устранении нарушений законодательства.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного роля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

По смыслу названной нормы предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властно волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закон самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания орган (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) является основанием для привлечения граждан и юридических лиц административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в сил; закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Согласно части 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", юридическое лицо, проверка которых проводилась, в случае несогласия фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить соответствующие орган государственного контроля (надзора) в письменной форм возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания о устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений.

Судом апелляционной инстанции установлено, что возражений на акт проверки от 23.07.2019 N 99 и предписание от 23.07.2019 N 50 согласно части 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" адрес административного органа не поступало.

Согласно ранее выданному предписанию от 23.07.2019 N 50, на основании статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в срок до 23.04.2020 Министерству было предписано принять исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений и представить в ТО Росздравнадзор информацию об устранении нарушений с приложением копий подтверждающих документов.

При этом предписание содержит ссылку на акт проверки от 23.07.2019 N 99, котором Министерству было рекомендовано принять исчерпывающие меры по приближению медицинской помощи к месту жительства пациентов, а также их право на охрану здоровья посредством оказания доступной медицинской помощи, а именно: организовать обеспечение пациентов наркотическими средствами, психотропными веществами по программе ОНЛП в 3-х муниципальных образованиях (Лахденпохский р-он, Прионежский р-он, Пряжинский р-он).

В соответствии с пунктом 10 постановления Правительства РФ от 03.04.2020 N 43 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", согласно ходатайству Министерства (вх. N845 от 15.05.2020), срок исполнения предписания от 23.07.2019 N50 ТС Росздравнадзора был продлен до 01.01.2021.

Информация Министерства о принятых мерах по устранению выявленных нарушений в указанный срок и сведений об объективной невозможности выполнить предписание от 23.07.2019 N 50 Министерством не направлялись, следовательно, меры по устранению нарушений, выявленных Службой, были понятны Министерству.

Доказательств обратного Министерством не представлено.

Как следует из материалов дела, на момент проверки административным органом установлено, что Министерством не организовано обеспечение пациентов наркотическими средствами и психотропными веществами по программе ОНЛП в Пряжинском районе.

Обеспечение населения вышеуказанного района осуществляется ГУП РК "Карелфарм", г. Петрозаводск (расстояние 52 км).

Кроме того, представлены письма ГБУЗ "Пряжинская ЦРБ" (исх. N 365 от 02.02.2021, исх.N346 от 02.02.2021), подтверждающие принятия мер по организации обеспечения пациентов лекарственными препаратами по программе ОНЛП в Пряжинском районе после истечения срока исполнения предписания от 23.07.2019 N50.

Согласно статье 18 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 323), каждый имеет право на охрану здоровья, которое обеспечивается, в том числе оказанием доступной и качественной медицинской помощи.

Доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения (пункт 1 статьи 10 ФЗ N 323).

Программа обеспечения необходимыми лекарственными препаратами ОНЛП) реализуется в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6.1 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", которым предусмотрено, что в состав предоставляемого гражданам из числа категорий указанных в статье 6.1 настоящего Федерального закона, набора социальных услуг включается обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам Нс медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов.

В нарушение части 1 статьи 10, статьи 18 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", действующий на момент проверки порядок организации отпуска наркотических средств, психотропных веществ по программе ОНЛП в Пряжинском районе не обеспечивает принцип приближенности медицинской помощи к месту жительства пациентов, а также их право на охрану здоровья посредством оказания доступной медицинское помощи.

Доказательств, что медицинская помощь в виде отпуска физическим лицам по рецептам наркотических средств, психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации, была приближена к месту их жительства в Пряжинском районе и пациенты этого района были обеспечены лекарственными препаратами по профамме ОНЛП в части наркотических средств, психотропных веществ не месту их жительства Министерством не представлено.

Таким образом, предписание от 23.07.2019 N 50 Министерством здравоохранения Республики Карелия не выполнено.

С учетом изложенного, в акте проверки от 23.07.2019 N 99 подробно указаны нарушения, которые были выявлены в ходе внеплановой проверки, а также меры, которые необходимо предпринять Министерству для устранения нарушений, а именно: ТО Росздравнадзора повторно предложено Министерству принять исчерпывающие меры по приближению медицинской помощи к месту жительства пациентов, а также их право на охрану здоровья посредством оказания доступной медицинской помощи, а именно организовать обеспечение пациентов наркотическими средствами и психотропными веществами по программе ОНЛП в 3-х муниципальных образованиях (Лахденпохский р-он, Прионежский р-он, Пряжинский р-он).

При этом способы устранения таких нарушений не предусмотрены прямо действующим законодательством, но не должны противоречить ему. При этом Министерство здравоохранения Республики Карелия обязано в пределах своих полномочий использовать все имеющиеся у него возможности для обеспечение онкологическим больным доступной медицинской помощи.

Кроме того, законом не предусмотрена обязанность надзорного органа указывать адресату предписания конкретные способы устранения выявленных нарушений, выбор которых принадлежит Министерству со спецификой его деятельности и имеющимися возможностями по исполнению выданного предписания.

Предписание - это мера реагирования на нарушение закона, которая представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного контроля, содержащий властное волеизьявление, порождающее правовые последствия для лица, которому оно выдано. При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, носит обязательный характер, устанавливает определенный срок исполнения, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Таким образом, содержание акта и предписания позволяло определить перечень действий, подлежавших выполнению Министерством в установленный срок, а именно, в нем содержалась ссылка на акт проверки от 23.07.2019 N 99, в котором подробно описаны нарушения обязательных требований, выявленных в ходе проверки, а также конкретные указания относительно действий, которые необходимо совершить Министерству, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений.

Оспариваемое предписание содержит законные требования и конкретные указания, которые необходимо совершить Министерству в целях соблюдения законодательства. В предписании приведены нарушенные нормы законодательства. Требования предписания направлены на устранение выявленных нарушений, следовательно, содержание предписания ясно позволяет определить какое нарушение необходимо устранить и каким способом, в связи с чем, предписание отвечает принципам определенности и исполнимости.

Отсутствие в предписании указания на перечень конкретных действий, которые должен совершить заявитель, не делает его неисполнимым и не является безусловным основанием для признания его недействительным

Частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ определено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения и привлекается к административной ответственности, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Необходимых и достаточных доказательств того, что заявителем были приняты все зависящие от него меры (действенные и своевременные) по выполнению законного предписания административного органа, и доказательств объективной невозможности соблюдения Обществом правовых норм, регулирующих спорные правоотношения, а равно обстоятельств, исключающих вину заявителя, в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Министерства состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции также проверено соблюдение административным органом процедуры привлечения Министерства к административной ответственности, в том числе соблюдение срока привлечения заявителя к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, и не выявлено существенных нарушений, являющихся безусловным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным. Административное наказание в виде штрафа назначено в соответствии с положениями статьи 4.1 КоАП РФ в пределах санкции части 21 статьи 19.5 КоАП РФ.

По мнению суда апелляционной инстанции, назначенное Министерству наказание отвечает принципам разумности и справедливости, соответствует тяжести совершенного правонарушения и обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Учитывая конкретные обстоятельства дела, объект посягательства и характер совершенного правонарушения, отсутствие исключительности, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для признания правонарушения малозначительным и освобождения от административной ответственности по статье 2.9 КоАП РФ.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о законности и обоснованности оспариваемого постановления и отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования.

Руководствуясь статьями 269-271, 2721 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 28.05.2021 по делу N А26-1785/2021 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

О.В. Фуркало