Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2021 г. N 09АП-35927/21 по делу N А40-8232/2021

г. Москва

13 сентября 2021 г.

Дело N А40-8232/21

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 сентября 2021 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи В.А. Свиридова,

судей:	С.Л. Захарова, И.А. Чеботаревой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Н.А.Третяком,

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ООО "Геомар" на решение Арбитражного суда г.Москвы от 26.04.2021 по делу N А40-8232/21 (147-58) судьи Дейна Н.В.

по заявлению ООО "Геомар"

к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования

о признании незаконным распоряжения,

при участии:

от заявителя:	Щербина М.Ю. по дов. от 01.02.2021;
от ответчика:	Сазонова Д.М. по дов. от 15.01.2021;

УСТАНОВИЛ:

ООО "Геомар" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) о признании недействительным распоряжения от 28.10.2020 N 59-р

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 26.04.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, ООО "Геомар" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Росприроднадзором представлены письменные пояснения по апелляционной жалобе.

Представитель Общества в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным.

Представитель Росприроднадзора поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, заслушав позиции заявителя и ответчика, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Росприроднадзора от 28.10.2020 N 59-р (далее - Распоряжение) в период с 30.10.2020 по 27.11.2020 проведена внеплановая выездная проверка в отношении ООО "Геомар".

Проверка проведена на основании поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 04.09.2020 N ВА-П11-11039.

Предметом проверки являлось соблюдение ООО "Геомар" обязательных требований законодательства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды. Задачами проверки являлся надзор за соблюдением ООО "Геомар" требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, использования и охраны водных объектов, охраны земель.

К проведению проверки в качестве экспертов привлечены должностные лица филиала ФГБУ "ЦЛАТИ по ДФО" по Приморскому краю.

В процессе внеплановой проверки установлено, что основным видом деятельности Общества являются погрузочно-разгрузочные работы в Морском порту Находка, хранение и складирование грузов.

В ходе контрольно-надзорных мероприятий должностными лицами Росприроднадзора были выявлены нарушения требований нормативных правовых актов, а равно иных обязательных требований в деятельности ООО "Геомар", отраженные в акте проверки от 07.12.2020 N 0904-59Вн-А/016-1020 (далее - Акт, Акт проверки).

Обществу выдано предписание от 07.12.2020 N 0904-59Вн-П/016-1020 об устранении выявленных нарушений обязательных требований (далее - Предписание).

Не согласившись с распоряжением от 28.10.2020 N 59-р, заявитель обратился с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что срок, установленный для оспаривания ненормативного правового акта, установленный ч.4 ст.198 АПК заявителем не пропущен.

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст.13 Гражданского кодекса РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принимая решение по настоящему делу, суд первой инстанции, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, правильно применил и истолковал нормы материального и процессуального права и на их основании сделал обоснованный вывод о необходимости отказа в удовлетворения заявленных требований.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Под ненормативным актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

Вместе с тем, само по себе распоряжение административного органа о проведении проверки не возлагает на юридическое лицо какие-либо обязанности (не содержит никаких властно-распорядительных предписаний или запретов, влекущих для Общества юридически значимые последствия), не создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, а следовательно не может привести к нарушению прав и законных интересов общества,

Так, подобный документ не адресован напрямую проверяемому лицу, а является распорядительным документом (поручением) руководителя органа государственного надзора, отданным должностным лицам, устанавливающим предмет и объект проверки, цели проверки, сроки, нормативное обоснование проведения проверки, иные сведения, перечень которых предусмотрен ч.2 ст.14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294- ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Правильность приведенной позиции подтверждает тот факт, законодатель не установил обязанности по передаче проверяемому лицу оригинала приказа, а лишь предусмотрел необходимость ознакомления с его копией (ч.3 ст.14 Федерального закона N 294-ФЗ)

При этом приказ о проведении проверки не является самостоятельным первичным основанием, с которого начинается проверка, он произволен от основополагающего юридического факта, установленного законодательством.

В рассматриваемом случае таким юридическим фактом в силу п.3 ч.2 ст.10 Федерального закона N 294-ФЗ является поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Абрамченко от 04.09.2020 N ВА-П11- 11039.

Системный анализ норм ст.13 ГК РФ, ст. 198 АПК РФ, положений Федерального закона N 294-ФЗ позволяет сделать вывод, что негативные последствия для проверяемого лица могут возникнуть только после реализации приказа (распоряжения), причем только в случае выявления в действиях (бездействии) проверяемого лица соответствующих нарушений и выдаче предписания об устранении выявленных нарушений.

Буквальное прочтение ст.20 Федерального закона N 294-ФЗ позволяет сделать вывод, что сами по себе содержащиеся в данной норме действия (бездействие), законодатель определил в качестве грубых нарушения именно для целей признания недействительными юридически значимых результатов проверки.

Таким образом, в силу положений п.1, п.3 ч.2 ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ, ч.4 ст.200 АПК РФ арбитражный суд вправе оценить законность проведения проверки, в том числе на предмет наличия оснований и соблюдения процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий, однако только при рассмотрении иска о признании незаконными ненормативных правовых актов, принятых по ее результатам, которым является предписание.

Распоряжение же о проведении проверки не обладает признаками ненормативного акта, самостоятельное (отдельно от предписания) обжалование которых предусмотрено главой 24 АПК РФ.

При этом суд, рассматривая вопрос о законности какого-либо акта или действия (бездействия) государственного органа не вмешивается в деятельность такого органа и не может запретить ему принимать какое-либо решение в рамках компетенции (в том числе по проведению проверки и оформлению распоряжения), если законодатель отнес указанный вопрос к усмотрению соответствующего органа в соответствии с его компетенцией.

Само же по себе несогласие Заявителя с принятым органом в рамках контрольно-надзорных полномочий решением, в случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или не совершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа, не свидетельствует о незаконности действий должностных лиц административного органа.

При этом согласно ч.4 ст.21 Федерального закона N 294-ФЗ субъект хозяйственной деятельности может обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), повлекшие за собой нарушение прав юридического лица при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19.04.2007 N 286-0-0, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Вместе с тем сам по себе факт отмены Распоряжения правовых последствий в виде отмены предписания не влечет, а, следовательно, не может повлечь за собой и восстановление каких-либо нарушенных прав заявителя, что также подтверждает отсутствие оснований для принятия подобного решения.

Утверждения Заявителя о том, что Росприроднадзор при осуществлении проверочных мероприятий осуществил выход за пределы проверки основаны на неправильном толковании норм права.

Так, как уже упоминалось ранее, согласно поручению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 04.09.2020 N ВА-П11-11039 Росприроднадзору надлежало провести в отношении Общества внеплановую выездную проверку соблюдения требований в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды от 10.01.2002 N 7-ФЗ (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.

Компоненты природной среды - земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы и пр.5 Компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы в силу ст. 4 Федерального закона N 7-ФЗ являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного ведения хозяйственной и (или) иной деятельности.

Буквальное прочтение указанных норм права позволяет сделать вывод, что законодатель определил в качестве объекта охраны не "окружающую среду" как некое абстрактное понятие, а компоненты окружающей среды, природные и природно-антропогенные объекты, нормативы оказания допустимого воздействия на которые установлены отраслевым законодательством (земельным, об атмосферном воздухе, водным, о недрах и пр.)

Полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определены в ст.5 Федерального закона N 7-ФЗ, к числу таких полномочий отнесено осуществление федерального государственного экологического надзора.

Росприроднадзор осуществляет свою деятельность на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 400, далее - Положение о Росприроднадзоре).

В соответствии с п.1 Положения о Росприроднадзоре, Росприроднадзор является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а так же, в пределах своей компетенции, в области охраны окружающей среды.

В силу п.3 Постановления Правительства N 400 Росприроднадзор является органом исполнительной власти, осуществляющим Федеральный государственный экологический надзор.

Согласно п.5.1 Положения о Росприроднадзоре ( утв. Постановлением Правительства РФ N 400), федеральный государственный экологический надзор, включает в себя, в том числе: земельный надзор, государственный надзор в области обращения с отходами, государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха, государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

Задами проверки, проведенной в отношении ООО "Геомар" согласно п.6.2 Распоряжения являлся надзор за соблюдением Обществом требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, использования и охраны водных объектов, охраны земель.

Таким образом, Росприроднадзором была проведена проверка соблюдения ООО "Геомар" требований в области охраны окружающей среды в рамках предусмотренных действующим законодательством полномочий по осуществлению видов экологического надзора, соответствующих деятельности Заявителя.

Утверждения Общества об отсутствии оснований для проведения контрольнонадзорных мероприятий не подтверждаются материалами дела.

В силу ч.1 ст.14 Федерального закона N 294-ФЗ) проверка проводится на основании Распоряжения руководителя (заместителя руководителя) органа.

Издание такого распоряжения производно от прямо установленных Федеральным законом N 294-ФЗ юридических фактов, являющихся ее правовым основанием.

В рассматриваемом случае, таким юридическим фактом в силу п.3 ч.2 ст.10 Федерального закона N 294-ФЗ является поступившее в Росприроднадзор Поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 04.09.2020 N ВАП11-11039.

Согласно п.5 ч.2 ст.14 Федерального закона N 294-ФЗ сведения о правовых основаниях проверки указываются в Приказе о ее проведении, копия которого в соответствии с ч.3 ст.14 Федерального закона N 294-ФЗ вручена Обществу перед началом проверки.

Факт наличия Поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 04.09.2020 N ВА-П11-11039 известен Обществу.

Факт вручения копии приказа, содержащего указания на соответствующее основания не оспаривается ООО "Геомар".

При этом доводы Заявителя о том, что для проведения контрольно-надзорных мероприятий по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, факт наличия нарушений (вреда) должен быть установлен "вступившими в законную силу судебными актами", а так же "постановлениями о привлечениями к административной ответственности" не подтверждаются положениями действующего законодательства Российской Федерации.

Более того, в силу ч.1 ст.10 Федерального закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом обязательных и требований, установленных нормативными актами и проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда.

Порядок оформления и содержание понятия "результаты проверки" определяется ст.16, 17 Федерального закона N 294-ФЗ. Согласно ч.1 ст.16 Федерального закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форм.

Такой акт согласно п.7 ч.2 ст.16 Федерального закона N 294-ФЗ должен содержать сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

В соответствии с п.1, п.2 ч.1 ст.17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294- ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а так же принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений и предотвращению возможного причинения вреда объектам охраны.

Таким образом, принятие предусмотренных законом мер в виде привлечения к административной ответственности за нарушение обязательных требований, а равно принятия иных мер государственного реагирования, в случае выявления вреда объектам охраны окружающей среды - это обязательства органа являющиеся последствием уже проведенных контрольно-надзорных мероприятий.

При этом к числу обязательных правовых оснований для инициирования и проведения внеплановой проверки, указанные обстоятельства в силу ст.10 Федерального закона N 294-ФЗ законодателем не отнесены.

На основании вышеизложенного суд сделал обоснованный вывод, что требования не подлежат удовлетворению по ст.198 АПК РФ.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к повторению утверждений, исследованных и правомерно отклоненных судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменению судебного акта, поскольку не могли повлиять на правильное по существу решение.

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно определил юридически значимые обстоятельства, дал правовую оценку установленным обстоятельствам и постановил законный и обоснованный судебный акт. Выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта, судом первой инстанции допущено не было.

Анализируя вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта суда первой инстанции.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 26.04.2021 по делу N А40-8232/21 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.А. Свиридов

Судьи

С.Л. Захаров И.А. Чеботарева