Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 сентября 2021 г. N 12АП-6398/21 по делу N А12-6544/2021

г. Саратов

17 сентября 2021 г.

Дело N А12-6544/2021

Резолютивная часть постановления объявлена - 14.09.2021 года.

Полный текст постановления изготовлен - 17.09.2021 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Землянниковой В.В.,

судей Пузиной Е.В., Степуры С.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Алижановой С.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Старополтавского муниципального района Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 31 мая 2021 года по делу N А12-6544/2021

по заявлению Прокуратуры Волгоградской области (ОГРН 1033400323560, ИНН 3444048120, 400075, г. Волгоград, ул. Историческая, д. 124)

к Администрации Старополтавского муниципального района Волгоградской области (ОГРН 1033400712256, ИНН 3429010347, 404211, Волгоградская область, Старополтавский район, с. Старая Полтавка, ул. Ленина, д. 1 А)

о признании незаконным бездействия,

при участии в судебном заседании:

участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась Прокуратура Волгоградской области (далее - прокуратура, заявитель) с заявлением о признании незаконным бездействия администрации Старополтавского муниципального района Волгоградской области (далее - Администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", обязании Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Решением от 31 мая 2021 года Арбитражный суд Волгоградской области удовлетворил заявление в полном объеме. Суд признал незаконным бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Кроме того, суд обязал Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Администрация не согласилась с принятым решением и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить.

Прокуратура Волгоградской области считает решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по основаниям, изложенным в отзыве.

Участники процесса, не явившиеся в судебное заседание, извещены о времени и месте его проведения надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. Администрацией заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 21.07.2021, 17.08.2021, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 АПК РФ в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Старополтавского района Волгоградской области проведена проверка состояния законности на поднадзорной территории в сфере торговой деятельности, в ходе которой установлен факт бездействия Администрации, выразившийся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Полагая бездействие Администрации незаконным, Прокуратура обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений в сфере торговой деятельности относится, в том числе, обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения. Вместе с тем, Администрацией не приняты соответствующие правовые акты.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В пункте 4 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно пунктам 1, 2 части 2 статьи 6 Федерального закона N 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории, разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.

Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности, соответственно, с целью организации такого контроля органы местного самоуправления обязаны разработать и утвердить административный регламент по осуществлению муниципального контроля в указанной сфере.

В соответствии со статьей 3 Закона N 381-ФЗ правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, Законом РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 2 статьи 1 Закона N 381-ФЗ целью регулирования отношений в сфере торговой деятельности является, в том числе, обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 4 Закона N 381-ФЗ государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области.

Согласно пункту 1 статьи 21, пункту 16 статьи 22 Устава Старополтавского муниципального района Волгоградской области, принятого постановлением Старополтавской районной Думы от 07.06.2005 N 43/279 (в редакции Решения Старополтавской районной Думы от 21.02.2020 N22/118), администрация муниципального района является исполнительно-распорядительным органом Старополтавского муниципального района, который осуществляет все полномочия, предусмотренные федеральным законодательством, законодательством Волгоградской области, настоящим Уставом, решениями районной Думы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Администрацией не разработан и не принят правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок, уполномоченным органом не определены, что по существу Администрацией не оспаривается.

Таким образом, Администрацией в нарушение вышеуказанных норм права не приняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Отсутствие данного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Доводы апелляционной жалобы, аналогичные доводам, изложенным в отзыве на заявление, об отсутствии у органа местного самоуправления (в рассматриваемом случае администрации) полномочий по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, судом первой инстанции рассмотрены и правомерно отклонены, как противоречащие нормам действующего законодательства. Данные доводы не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального права и сводятся лишь к иной оценке установленных по делу обстоятельств и сделанных на их основании выводов, оснований для переоценки которых у суда апелляционной инстанции не имеется.

Судом отклоняются доводы апелляционной жалобы о том, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" статья 16 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" изложена в новой редакции, часть 1 указанной статьи, согласно которой муниципальный контроль в области торговой деятельности проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации, признана утратившей силу. Однако, вопреки доводам апелляционной жалобы, в связи с признанием части 1 статьи 16 вышеуказанного закона утратившей силу, осуществление муниципального контроля из Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" не исключено. Согласно пункту 4 части 1 статьи 4 Закона N 381-ФЗ государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области.

В силу положений части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться в том числе указание на обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным, решения, действия (бездействия) соответствующего органа - незаконным является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным.

Согласно положениям пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд должен определить способ восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, признав бездействие органа местного самоуправления незаконным, суд в резолютивной части решения должен указать на обязанность соответствующего органа устранить допущенные нарушения.

При этом применяемая восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), и быть обусловленной существом спора.

Таким образом, обязание органа местного самоуправления разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" направлено на реализацию государственной политики в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля в сфере торговой деятельности и не нарушает прав местного самоуправления на самостоятельное осуществление данной функции в соответствии с действующим федеральным законодательством.

Кроме того, обязание органа местного самоуправления разработать и утвердить правовой акт не препятствует самостоятельной реализации права органов местного самоуправления избирать форму данного акта, формулировать его содержание в соответствии с действующим законодательством в данной сфере.

На основании вышеизложенного, судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не имеется.

Апелляционная жалоба Администрации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 31 мая 2021 года по делу N А12-6544/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Землянникова

Судьи

Е.В. Пузина С.М. Степура