Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 сентября 2021 г. N 19АП-2733/21 по делу N А35-4566/2020

город Воронеж

24 сентября 2021 г.

Дело N А35-4566/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 17 сентября 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 сентября 2021 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Миронцевой Н.Д., Ушаковой И.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Степиной В.А.,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Чекановой Раисы Николаевны (ОГРНИП 305463218600131, ИНН 463225803139, далее - индивидуальный предприниматель Чеканова Р.Н., заявитель): от прокуратуры города Курска (далее - прокуратура или заинтересованное лицо): от прокуратуры Курской области:

Финашкина Е.Я., представитель по доверенности от 18.06.2020; Тинькова Т.Н., представитель по доверенности от 10.08.2020 N 8-42/61-20; Аликова А.Б., представитель по доверенности от 17.03.2021,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры города Курска на решение Арбитражного суда Курской области от 23.03.2021 по делу N А35-4566/2020,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Чеканова Р.Н. обратилась в арбитражный суд с заявлением к Прокуратуре Курской области, и.о. заместителя прокурора города Курска М.А. Пятницкой о признании недействительным представления об устранении нарушений законодательства в сфере использования земельных участков от 08.06.2020 N 83-2020.

Решением Арбитражного суда Курской области от 23.03.2021 по делу N А35-4566/2020 заявленные требования удовлетворены.

Признано недействительным представление об устранении нарушений законодательства в сфере использования земельных участков от 08.06.2020 N 83-2020.

Не согласившись с принятым судебным актом, Прокуратура города Курска обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Податель жалобы ссылается на нарушение индивидуальным предпринимателем требований земельного законодательства.

Судебное разбирательство по делу откладывалось на 06.08.2021, 10.09.2021.

Определениями суда апелляционной инстанции ИП Чекановой Р.Н. предлагалось письменно пояснить, какие требования были обращены к прокуратуре города Курска и какие - к прокуратуре Курской области, какой способ восстановления нарушенных прав истребовался у прокуратуры города Курска и какой - у прокуратуры Курской области.

Прокуратуре города Курска и прокуратуре Курской области предлагалось письменно пояснить,

И.о. заместителя прокурора города Курска М.А. Пятницкой предлагалось письменно пояснить, какие именно нарушения градостроительного регламента зоны Ж-4 были нарушены. Представить решение Курского областного суда от 30.07.2021; какие конкретно действия обязана совершить ИП Чеканова Р.Н. во исполнение представления прокуратуры, представить сведения о привлечении ИП Чекановой Р.Н. к административной ответственности.

Во исполнение указаний суда старшим помощником прокурора Курска М.А. Пятницкой представлены письменные мнения от 30.07.2021 N 95-2021, от 08.09.2021 N 95-2021.

Чеканова Р.Н. представила отзывы на апелляционную жалобу от 03.08.2021, 07.09.2021.

Указанные документы приобщены к материалам дела протокольным определением от 06.08.2021, 10.09.2021.

В судебном заседании представители прокуратур города Курска и Курской области поддержали доводы апелляционной жалобы, просили обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель индивидуального предпринимателя Чекановой Р.Н. возражала против доводов апелляционной жалобы, признавала решение суда законным и обоснованным.

В судебном заседании был объявлен перерыв до 17.09.2021.

В продолженное судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились.

Учитывая, что в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что прокуратурой города Курска на основании обращения гр. Маслова А.И. проведена проверка соблюдения ИП Чекановой Р.Н. требований земельного законодательства при использовании земельного участка, расположенного по адресу: г. Курск, ул. 50 лет Октября, д. 143.

Проверкой выявлено, что в кадастре недвижимости содержатся следующие сведения об объекте недвижимости: земельный участок с кадастровым номером 46:29:10103:383 вид объекта недвижимости - земельный участок; статус - ранее учтенный; местоположение - г. Курск, ул. 50-лет Октября, д. 143; площадь - 670 кв.м.; границы - установлены; категория земель: земли поселений для индивидуального жилищного строительства.

В ходе проверки земельного участка с кадастровым номером 46:29:102103:383 установлено, что на участке, предоставленном для индивидуального жилищного строительства, размещены гаражи, в которых размещены транспортные средства и гробы, а также имеется подвал (холодное помещение).

Указанные обстоятельства послужили основанием для вывода прокуратуры о том, что использование земельного участка с кадастровым номером 46:29:102103:383 с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" под размещение временного хранения усопших нарушает градостроительные регламенты и нормы статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

По результатам проверки и.о. заместителя прокурора города Курска М.А. Пятницкой предпринимателю внесено представление от 08.06.2020 N 83-2020/16 об устранении нарушений законодательства в сфере использования земельных участков.

Согласно представлению и.о. заместителя прокурора города Курска М.А. Пятницкой от 08.06.2020 N 83-2020/16, ИП Чекановой Р.Н. предложено:

1. Безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять меры к устранению выявленных нарушений закона и недопущению их в дальнейшем.

2. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения закона.

3. О времени и месте рассмотрения представления сообщите в прокуратуру города для обеспечения участия в его рассмотрении.

4. О результатах принятых мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, в срок до 25.06.2020, в письменной форме в прокуратуру города.

Не согласившись с указанным представлением, полагая, что оно нарушает права и законные интересы индивидуального предпринимателя, Чеканова Раиса Николаевна обратилась в арбитражный суд за судебной защитой.

Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу о несоответствии оспариваемого представления требованиям законодательства.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (п. 3 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона.

Как следует из положений пункта 1 статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов.

Правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства определяется в градостроительных регламентах, которые устанавливаются для каждой территориальной зоны правилами землепользования и застройки муниципального образования и содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункт 3 части 2, пункт 1 части 6 статьи 30, часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса (далее - ГрК РФ).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки, которые могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

Выбор основного и вспомогательного видов разрешенного использования земельных участков относится к праву собственника земельного участка, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, которое реализуется самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований (часть 4 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3 статьи 37 ГрК РФ).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 (далее -Классификатор). На картах, входящих в состав правил землепользования и застройки, также устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Пункт 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ предусматривает право, но не обязанность физических или юридических лиц обратиться с предложением о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения таких правил причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Напротив, несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану муниципального образования, является основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42 (далее - Порядок ведения ГКН) сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) в соответствии с зонированием территории, в том числе на основании градостроительного регламента, либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка, в том числе на основании решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, решения об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Из оспариваемого представления, а также пояснений прокуратуры от 08.09.2021 N 95-2021 во исполнение указаний апелляционной коллегии следует, что в качестве нарушения индивидуальному предпринимателю вменяется нарушение градостроительного регламента зоны Ж4.

Материалами дела подтверждается, что спорное домовладение по адресу: г. Курск, ул. 50 лет Октября, д. 143 включает в себя два земельных участка: 46:29:102103:383 и 46:29:102103:384.

Оба земельных участка расположены в территориальной зоне Ж4 - жилая зона многоквартирных жилых домов высокой этажности (9 этажей и более).

Данное обстоятельство подтверждается информацией Комитета архитектуры и градостроительства города Курска от 29.05.2020 N 3457/0320 (т.2 л.д.1, 91).

Указанные земельные участки отнесены к землям населенных пунктов, с разрешенным использованием для индивидуального жилищного строительства.

По состоянию на 08.06.2020 земельный участок с кадастровым номером: 46:29:102103:384 имел виды разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, бытовое обслуживание.

Земельный участок с кадастровым номером 46:29:102103:383 имел вид разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства.

На земельном участке с кадастровым номером 46:29:102103:383 находятся зарегистрированные объекты недвижимости "Гараж" (к.н.46:29:102103:367) площадью 114.3 кв.м., "Летняя кухня" (к.н.46:29:102103:368) площадью 211.9 кв.м.

Представленные в материалы дела прокуратурой выписки из ЕГРН об объекте недвижимости: на земельном участке с кадастровым номером 46:29:102103:383: объект "гараж - 46:29:102103:367", количество этажей 1, подземных этажей-0; объект "летняя кухня - 46:29:102103:368" количество этажей 2, подземных этажей -0; на земельном участке с кадастровым номером 46:29:102103:384: объект "жилой дом со встроенным торговым помещением 46:29:102103:75" количество этажей 4, в том числе подземных- 1", свидетельствуют о несоответствии обстоятельств, указанных в оспариваемом представлении прокуратуры фактическим обстоятельствам.

Таким образом, выбор заявителем вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны, в которой расположен данный земельный участок, не противоречит названным выше нормам ГрК РФ.

Само по себе нахождение земельного участка в двух территориальных зонах, равно как и последующее использование земельного участка не по целевому назначению, не свидетельствует о незаконности выбора ИП Чекановой Р.Н. вида разрешенного использования.

Указанная правовая позиция суда соответствует правой позиции изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 09.01.2018 N 307-КП7-19814.

Кроме того, суд апелляционной инстанции не может согласиться с доводами прокуратуры о том, что использование спорного земельного участка в целях оказания услуг похоронного бюро свидетельствует о нарушении градостроительных требований, предъявляемых к зоне Ж4.

Так, согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", утвержденным решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС (в редакции, действующий в момент возникновения спорных отношений) в зоне Ж4 допускалось в качестве основного вида разрешенного использование размещение объектов бытового обслуживания, наименование по классификатору - "Бытовое обслуживание", код - 3.3.

Согласно приказу Минэкономразвития от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", действующему в период возникновения спорных правоотношений, "Бытовое обслуживание" код 3.3 включает в себя "Размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг (мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные, химчистки, похоронные бюро)".

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда области о неправомерности вывода прокуратуры о нарушении заявителем градостроительных норм, предъявляемых к жилой зоне Ж4.

Судом первой инстанции также правомерно учтено, что 09.06.2020 индивидуальным предпринимателем Чекановой Р.Н. приняты меры к изменению вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 46:29:102103:383 с "для индивидуального жилищного строительства" на "для индивидуального жилищного строительства, бытового обслуживания", что подтверждается сведениями из открытых источников Публичной кадастровой карты от 08.06.2020, 15.06.2020.

Кроме того, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что из анализа содержания оспариваемого представления невозможно однозначно установить, какие конкретно градостроительные нормы были нарушены заявителем, а также какие действия заявителю следует предпринять в целях устранения выявленных прокуратурой нарушений.

Согласно правовой позиции Арбитражного суда Центрального округа, изложенной в постановлении от 19.07.2017 по делу N А54-619/2016, требования уполномоченного органа не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, используемые формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Вместе с тем, в оспариваемом представлении прокуратура ограничивается формальным указанием на несоответствие использование земельного участка градостроительным нормам.

Пояснения относительно содержания нарушения, а также способов его устранения (прекратить использовать земельный участок не поцелевому назначению) были представлены прокуратурой только в письменном мнении от 30.07.2021 N 95-2021, представленных во исполнение указаний суда апелляционной инстанции, вместе с тем, указанных разъяснений оспариваемое представление не содержит.

Суд апелляционной инстанции также соглашается с выводами суда области относительного пункта 2 оспариваемого предписания, которым заявителю предложено рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения закона.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в оспариваемом представлении императивное требование о решении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре и Трудового кодекса Российской Федерации.

Указанные выводы соответствуют правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 26.10.2017 N 85-АД17-5, от 03.04.2017 N 25-АД17-1, от 16.12.2016 N 78-АД16-38, от 16.04.2018 N 310-КГ18-3037.

При таких обстоятельствах требования заявителя о признании недействительным представления об устранении нарушений законодательства в сфере использования земельных участков от 08.06.2020 N 83-2020, подлежали удовлетворению.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для переоценки выводов суда первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не может являться основанием для отмены обжалуемого решения.

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, непосредственно исследовал представленные доказательства, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Курской области от 23.03.2021 по делу N А35-4566/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокуратуры города Курска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Н.Д. Миронцева И.В. Ушакова