Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2021 г. N 15АП-12155/21 по делу N А01-3173/2020

город Ростов-на-Дону

04 октября 2021 г.

дело N А01-3173/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 октября 2021 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Каменцевой Ю.В.,

при участии:

от администрации муниципального образования "Город Майкоп": Комаровой О.А. по доверенности от 11.01.2021;

от прокуратуры Республики Адыгея: прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Зонова О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Майкоп"

на решение Арбитражного суда Республики Адыгея

от 27.05.2021 по делу N А01-3173/2020

по заявлению прокуратуры Республики Адыгея

к администрации муниципального образования "Город Майкоп" (ИНН 0105038964, ОГРН 1030100529546)

о признании незаконным бездействия; об обязании.

УСТАНОВИЛ:

прокуратура Республики Адыгея (далее - прокуратура) обратилась с заявление в Арбитражный суд Республики Адыгея к администрации муниципального образования "Город Майкоп" (далее - администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в неприятии мер по разработке и утверждению правового акта, и обязании разработать и утвердить правовой акт.

Решением суда первой инстанции от 27.05.2021 бездействие администрации муниципального образования "Город Майкоп" признано незаконным. Суд обязал администрацию муниципального образования "Город Майкоп" разработать и утвердить правовой акт.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация муниципального образования "Город Майкоп" обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просила решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы администрация сослалась на то, что дело рассмотрено без участия финансового органа муниципального образования. Отсутствует оценка доводов ответчика, связанных с применением соответствующих норм Федерального закона 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Обязанность финансовых органов муниципальных образований давать письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, установленная п.2 ст.34.2 Налогового кодекса РФ, является отдельным государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления, и в этой связи, прокуратура Республики Адыгея полагает, что данная функция возводится в статус муниципальной услуги и её надлежит оказывать в порядке, установленным административным регламентом, который администрация муниципального образования "Город Майкоп" не разработала и не утвердила. Обязанность давать письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов не является муниципальной услугой, так как опосредует не деятельность ОМСУ по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом N 131-ФЗ, а является функцией органа местного самоуправления в сфере налоговых правоотношений, которая установлена Налоговым кодексом РФ. Пункт 3 ст. 34.2 Налогового кодекса РФ возлагает обязанность давать письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов о налогах и сборах не только на органы местного самоуправления, но и на министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации. Административного регламента министерства финансов Республики Адыгея в данной сфере правоотношений не имеется, как и не имеется таких административных регламентов в подавляющем числе субъектов Российской Федерации. Исковое заявление прокуратуры Республики Адыгея было принято Арбитражным судом Республики Адыгея к производству 12 октября 2020 года, а 27 ноября 2020 года департамент налоговой политики Министерства финансов России в своём письме N 03-02-07/1/103664 разъяснил, что для реализации указанных полномочий утверждение соответствующих административных регламентов не требуется.

В отзыве на апелляционную жалобу прокурор просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

После отложения судебного разбирательства на основании определения от 16.09.2021 в составе суда произведена замена находящейся в очередном ежегодном отпуске судьи Филимоновой С.С. на судью Соловьеву М.В. Рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представитель администрации муниципального образования "Город Майкоп" доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.

Прокурор отдела прокуратуры Ростовской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, при проведении проверки исполнения налогового законодательства выявлены нарушения закона, выразившиеся в непринятии администрацией мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Прокуратурой города главе муниципального образования "Город Майкоп" 05.06.2020 внесено представление об устранении нарушений налогового законодательства.

Согласно ответу от 07.07.2020 N 3885, администрацией муниципального образования "Город Майкоп" меры к устранению нарушений, указанных в представлении прокурора не приняты.

В этой связи прокуратура Республики Адыгея обратилась в суд с требованиями о признании незаконным бездействия администрации, выразившимся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной ст. ст. 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации и обязании администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренный ст. ст. 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Как следует из положений пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона N 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Под оказывающими муниципальные услуги подведомственными государственному органу или органу местного самоуправления организациями понимаются государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (пункты 2, 8 статьи 2 Закона N 210-ФЗ).

Статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования.

При этом в соответствии с частью 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 Федерального закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории.

Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Пунктом 3 ст. 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии с п.п. 2 п. 1 ст. 21 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщики, в свою очередь, имеют право получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Поименованные в указанных статьях Налогового кодекса Российской Федерации письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах не входят в перечни вопросов местного значения муниципального района или городского округа, установленные соответственно статьями 15 и 16 Закона N 131-ФЗ. При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращении граждан Российской Федерации" установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами Налогового кодекса Российской Федерации, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Федерального закона.

На основании изложенного, с учетом положений ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", п.п. 2 п. 1 ст. 21, ст. 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

В п. 1 ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (п. 4 ст. 2 поименованного Закона).

В соответствии со статьей 23 Устава муниципального образования "Город Майкоп", утвержденного решением Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 19.04.2018 N 301-рс, администрация муниципального образования "Город Майкоп" является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования федеральными законами и законами Республики Адыгея.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в нарушение действующего законодательства администрацией не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-коммуникационной сети "Интернет" отсутствуют. Доказательств обратного заинтересованным лицом в материалы дела не представлено.

На основании изложенного, исходя из совокупности вышеприведенных норм права и установленных обстоятельств дела, суд первой инстанции пришел к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Судом также обоснованно отмечено, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность в деятельности финансового органа по предоставлению данной муниципальной услуги, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности.

Следовательно, заявленные требования правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

Ссылка заинтересованного лица на разъяснения департамента налоговой политики Министерства финансов Российской Федерации N 03-02-07/1/103664 от 27.11.2020 обоснованно отклонена судом первой инстанции, поскольку Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329, на Министерство не возложены функции по разъяснению положений Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", что также отмечено в указанных разъяснениях.

Довод апелляционной жалобы о том, что к участию в деле необходимо было прилечь финансовый орган муниципального образования, судебной коллегией не принимается.

Как указано выше, с учетом положений ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", п.п. 2 п. 1 ст. 21, ст. 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации, соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления.

Довод о том, что для реализации указанных полномочий утверждение административных регламентов не требуется, подлежит отклонению, поскольку спорная услуга подлежит реализации в порядке, определяемом Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", согласно которому органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами, в связи с чем в рассматриваемом случае требуется разработка соответствующего регламента.

Иные доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают, по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки которых апелляционный суд не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 27.05.2021 по делу N А01-3173/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

С.В. Пименов М.В. Соловьева