Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2021 г. N 02АП-6453/21 по делу N А31-2278/2021

г. Киров

07 октября 2021 г.

Дело N А31-2278/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 06 октября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 октября 2021 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Волковой С.С., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

без участия в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Костромской области от 01.07.2021 по делу N А31-2278/2021

по заявлению акционерного общества "Газпром газораспределение Кострома" (ИНН: 4400000193; ОГРН: 1024400528041)

к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании незаконным и отмене постановления от 17.02.2021 N 10.2-Пс/0007-210-331вн-2021 по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Газпром газораспределение Кострома" (далее - заявитель, АО "Газпром газораспределение Кострома", Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик, Управление Ростехнадзора, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 17.02.2021 N 10.2-Пс/0007-210-331вн-2021, в соответствии с которым Общество привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 01.07.2021 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Ростехнадзора обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции полностью и принять новый судебный акт.

Заявитель жалобы считает, что судом первой инстанции не полно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно применены нормы права.

По мнению административного органа, Общество проводило мониторинг грунтовых условий на объекте межпоселкового газопровода с недостаточной периодичностью, ссылаясь при этом на пункт 6.2.3 национального стандарта РФ ГОСТ Р 54983-1012 "Системы газораспределительные. Сети газораспределения природного газа. Общие требования к эксплуатации. Эксплуатационная документация" (далее - ГОСТ Р 54983-1012), которым предусмотрена периодичность технического осмотра и проверки состояния охранных зон газопроводов не реже одного раза в 10 дней.

Кроме этого, ответчик считает необоснованным вывод суда о невозможности вменения Обществу в вину положений Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.12.2020 N 531, которые вступили в силу 01.01.2021 (далее - ФНИП).

Более подробно доводы ответчика изложены в апелляционной жалобе.

Общество представило мотивированный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергло доводы ответчика и просило оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов настоящего дела и установлено судом первой инстанции, 19.08.2020 на опасном производственном объекте "Сеть газоснабжения, в том числе межпоселковая, Костромского района", регистрационный номер А17-01250-0003, расположенном по адресу: Межпоселковый газопровод высокого давления к пос. Волжский в г. Кострома (СНТ "Лесовод-2" между участками N 5 и N 6 в районе шкафного пункта редуцирования газа N 588 КС), принадлежащего (находящегося в эксплуатации) АО "Газпром газораспределение Кострома", произошла авария с групповым несчастным случаем.

21.08.2020 в соответствии с приказом Управления Ростехнадзора от 21.08.2020 N ПР-210-331-о создана комиссия по расследованию причин аварии и группового несчастного случая.

Комиссией в ходе проведения расследования выявлены грубые нарушения Обществом обязательных требований норм и правил в области промышленной безопасности, в частности, положений статей 9, 10, 11 Федерального закона от 21.07.2020 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), пункта 6 ФНИП, пунктов 68, 69 Технического регламента "О безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870 (далее - Технический регламент N 870), которые выразились в следующем:

- разработанный комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сетей газораспределения, обеспечивающих содержание сетей газораспределения в исправном состоянии, в том числе периодичность (один раз в год технический осмотр и один раз в год проверка охранной зоны трассы газопровода, проведения мониторинга грунтовых условий (выявление пучения, просадки, оползней, обрушения, эрозии грунта и иных явлений, которые могут повлиять на безопасность эксплуатации наружных газопроводов), являются недостаточными;

- не выполняются в полном объеме работы по аварийно-диспетчерскому обеспечению сетей газораспределения.

Перечисленные нарушения зафиксированы в акте проведенного технического расследования от 06.11.2020.

04.02.2021 уполномоченным должностным лицом Управления Ростехнадзора по фактам выявленных нарушений в отношении АО "Газпром газораспределение Кострома" составлен протокол об административном правонарушении N 10.2-210-331вн-Пр/0007-2021, которым деяние заявителя квалифицировано по части 3 статьи 9.1 КоАП РФ.

Постановлением исполняющего обязанности заместителя руководителя Управления Ростехнадзора от 17.02.2021 N 10.2-Пс/0007-210-331вн-2021 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 9.1 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Полагая, что названное постановление является незаконным АО "Газпром газораспределение Кострома" обратилось в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции признал выводы административного органа о недостаточности мероприятий по техническому обслуживанию сетей газораспределения, включая периодичность мониторинга охранной зоны газопровода, а также невыполнение в полном объеме работ по аварийно-диспетчерскому обеспечению, необоснованными, в связи с чем пришел к выводу о недоказанности события вменяемого Обществу правонарушения.

Изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции, исходя из нижеследующего.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 3 статьи 9.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов в примечании к статье 9.1 КоАП РФ понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей.

Объективная сторона правонарушения состоит в грубом нарушении нормативных требований промышленной безопасности или грубом нарушении условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Согласно статье 1 Закона N 116-ФЗ под промышленной безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона N 116-ФЗ к требованиям промышленной безопасности относятся условия, запреты, ограничения, содержащиеся в названном Законе, других Федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

В силу части 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения названного Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, а также: обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; соблюдать требования обоснования безопасности опасного производственного объекта (в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 3 настоящего Федерального закона); обеспечивать безопасность опытного применения технических устройств на опасном производственном объекте в соответствии с пунктом 3 статьи 7 настоящего Федерального закона; обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты, устанавливающие требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; создать систему управления промышленной безопасностью и обеспечивать ее функционирование в случаях, установленных статьей 11 настоящего Федерального закона; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии; принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий; анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов; своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте; принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на опасном производственном объекте; вести учет аварий и инцидентов на опасном производственном объекте; представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию.

В статье 10 Закона N 116-ФЗ установлено, что в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе: планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте; обучать работников действиям в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте. Планирование мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах I, II и III классов опасности, предусмотренных пунктами 1, 4, 5 и 6 приложения 1 к настоящему Федеральному закону, осуществляется посредством разработки и утверждения планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на таких опасных производственных объектах. Порядок разработки планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах и требования к содержанию этих планов устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона N 116-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 11 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Пунктом 68 Технического регламента N 870 предусмотрено, что при эксплуатации наружных газопроводов эксплуатирующая организация должна обеспечить мониторинг грунтовых условий (выявление пучения, просадки, оползней, обрушения, эрозии грунта и иных явлений, которые могут повлиять на безопасность эксплуатации наружных газопроводов) и производства строительных работ, осуществляемых в зоне прокладки сетей газораспределения для недопущения их повреждения.

В соответствии с пунктом 69 Технического регламента N 870 при эксплуатации подземных газопроводов эксплуатирующая организация должна обеспечить мониторинг и устранение: утечек природного газа; повреждений изоляции труб газопроводов и иных повреждений газопроводов; повреждений сооружений, технических и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления; неисправностей в работе средств электрохимической защиты и трубопроводной арматуры.

Как следует из материалов дела, межпоселковый газопровод высокого давления к пос. Волжский в г. Кострома входит в состав опасного производственного объекта "Сеть газоснабжения, в том числе межпоселковая, Костромского района", регистрационный номер А17-01250-0003.

Следовательно, Общество, как лицо, которому принадлежит данный опасный производственный объект (находится в его эксплуатации), несет обязанность по соблюдению требований промышленной безопасности при его эксплуатации.

Заявителем в материалы дела представлены действующие локальные акты Общества в области промышленной безопасности указанного опасного производственного объекта, в том числе регламентирующие производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности.

Как следует из положений рабочей документации межпоселкового газопровода высокого давления к пос. Волжский в г. Кострома по результатам геодезических изысканий установлено, что в месте прокладки газопровода состав грунта следующий: песок пылеватый маловлажный - слабопучинистый; песок пылеватый водонасыщенный - среднепучинистый (л.д. 80).

Материалами дела подтверждается, что газопровод построен в соответствии с требованиями Технического регламента N 870.

Генеральным директором Общества издано распоряжение от 24.09.2018 N 53 "О Периодичности выполнения работ на объектах газового хозяйства АО "Газпром газораспределение Кострома", согласно которому периодичность технического осмотра и проверки состояния охранных зон межпоселкового газопровода высокого давления к пос. Волжский в г. Кострома с учетом состава грунта в месте прокладки газопровода установлена в соответствии с пунктом 6.2.7 ГОСТ Р 54983-1012, то есть 1 раз в год (л.д. 120-132).

Представленные заявителем в материалы дела производственные инструкции по техническому осмотру подземных и наземных газопроводов и проверке состояния охранных зон газопроводов свидетельствуют об установленной регламентации в Обществе данных мероприятий, а графики проверки охранных зон и технического осмотра газопроводов, а также выписки из эксплуатационных журналов подтверждают соблюдение установленной периодичности (л.д. 85-119).

Как правомерно отмечено в обжалуемом решении, поскольку приведенные положения пункта 68 Технического регламента N 870 не содержат конкретные требования к достаточности мер, принимаемых эксплуатирующей сети газопотребления и газораспределения организацией, в том числе к периодичности выполнения работ, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сетей газораспределения, обеспечивающих их содержание в исправном и безопасном состоянии, административный орган, делая выводы о недостаточности указанных мер, должен основываться на указанных выше локальных актах Общества и документах по их реализации, поскольку данные акты образуют для Общества систему управления промышленной безопасностью опасного производственного объекта и обеспечивают ее функционирование.

Указание Управлением Ростехнадзора на нарушение Обществом пункта 69 Технического регламента N 870 с учетом наличия на предприятии разработанных и согласованных с ОГКУ "Служба спасения, ГО и ЧС" планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах III класса опасности в АО "Газпром газораспределение Кострома" также не конкретизировано.

Доказательств того, что указанные мероприятия не осуществляются Обществом должным образом, материалы дела не содержат.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что ссылка заявителя апелляционной жалобы на пункт 6.2.3 ГОСТ Р 54983-2012 в данном случае является несостоятельной, поскольку повышенные требования к периодичности проверки состояния охранных зон установлены для газопроводов, проложенных в просадочных грунтах, наличие которых применительно к спорному опасному производственному объекту материалами дела не подтверждается.

Учитывая вступление в законную силу ФНИП с 01.01.2021, суд первой инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 1.7 КоАП РФ, обоснованно указал, что нарушение пункта 6 ФНИП не может вменяться в вину Общества, нарушения в деятельности которого были выявлены в ноябре 2020, и дал оценку наличия события административного правонарушения в части установленного административным органом нарушения АО "Газпром газораспределение Кострома" положений Закона N 116-ФЗ и пунктов 68, 69 Технического регламента N 870.

Управление Ростехнадзора в апелляционной жалобе со ссылкой на часть 3 статьи 1.7 КоАП РФ указывает на необоснованное неприменение судом первой инстанции ФНИП. Суд апелляционной инстанции находит приведенный довод ответчика подлежащим отклонению как основанный на ошибочном толковании норм права, поскольку часть 3 статьи 1.7 КоАП РФ определяет правила применения процессуальных норм данного кодекса, а не материальных норм, предусматривающих составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение.

Следует признать обоснованным вывод Арбитражного суда Костромской области о том, что имевший место при эксплуатации опасного производственного объекта факт выявления утечки газа в результате отрыва седлового отвода в месте присоединения к межпоселковому газопроводу высокого давления сам по себе не свидетельствует об отсутствии в Обществе производственного контроля в части соблюдения периодичности проведения мониторинга грунтовых условий или непринятия мер по устранению выявленных утечек газа со стороны Общества. Обратное административным органом не доказано.

При указанных выше обстоятельствах вывод Управления Ростехнадзора о недостаточности проводимых АО "Газпром газораспределение Кострома" мероприятий по техническому обслуживанию сетей газораспределения, включая периодичность мониторинга охранной зоны газопровода, а также невыполнение в полном объеме работ по аварийно-диспетчерскому обеспечению является необоснованным.

Таким образом, административным органом не доказано событие вменяемого Обществу правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 9.1 КоАП РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие, а равно недоказанность события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно и обоснованно признал незаконным и отменил постановление Управления Ростехнадзора от 17.02.2021 N 10.2-Пс/0007-210-331вн-2021.

В этой связи решение Арбитражного суда Костромской области от 01.07.2021 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Ростехнадзора - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в силу положений части 4 статьи 208 АПК РФ, части 5 статьи 30.2, части 3 статьи 30.9 КоАП РФ судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 01.07.2021 по делу N А31-2278/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

С.С. Волкова Г.Г. Ившина