Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2021 г. N 12АП-6341/21 по делу N А06-11521/2020

г. Саратов

14 октября 2021 г.

Дело N А06-11521/2020

Резолютивная часть постановления объявлена - 12.10.2021 года.

Полный текст постановления изготовлен - 14.10.2021 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Землянниковой В.В.,

судей Пузиной Е.В., Степуры С.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Алижановой С.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Советского района г. Астрахани

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 19 мая 2021 года по делу N А06-11521/2020 (судья Плеханова Г.А.)

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах (344002, г. Ростов-на-Дону, Буденновский проспект, д. 50)

к Прокуратуре Советского района г. Астрахани (414000, г. Астрахань, ул. Бабушкина, д. 9)

заинтересованные лица:

Общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Амега" (ОГРН 1103017001218, ИНН 3017063614, 414057, г. Астрахань, ул. Рождественского, д. 15 А),

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (ОГРН 1087746736296, ИНН 7705846236, 109074, г. Москва, Китайгородский проезд, д. 7, стр. 2),

о признании незаконным представления от 19.08.2020 N 54-2020.

при участии в судебном заседании:

участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах обратилось в Арбитражный суд Астраханской области к Прокуратуре Советского района г. Астрахани с заявлением о признании незаконным представления от 19.08.2020 года N 54-2020.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Амега", Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 19 мая 2021 года представление Прокуратуры Советского района г. Астрахани от 19.08.2020 года N 54-2020 признано незаконным и отменено.

Прокуратура Советского района г. Астрахани не согласилась с решением суда первой инстанции и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым заявление ФГУП "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах оставить без удовлетворения.

ФГУП "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах в порядке ст. 262 АПК РФ представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций в материалы дела представлены письменные пояснения, в которых просят решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились. Надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 10.07.2021, 10.08.2021, 18.08.2021, 15.09.2021, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Советского района г. Астрахани на основании обращения Управления по Южному округу ФГУП "Охрана" Росгвардии проведена проверка соблюдения законодательства о государственной собственности и охранной деятельности.

В ходе проведенной проверки прокуратурой было установлено, что ФГУП "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах и ООО ЧОО "Амега" в нарушение ч. 3 ст. 11 Закона РФ N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Постановления Правительства РФ от 14.08.1992 N 587, Постановления Правительства РФ от 30.10.2014 N 1130 заключили договор N 9589895 от 24.06.2019 на оказание услуг по охране объекта, находящегося по адресу: г. Астрахань, ул. Ульянова/пер. 3-ий Ульяновский, 75/9.

По результатам проведенной проверки, заместителем прокурора Советского района г. Астрахани Шиналиевой Г.К. в адрес ФГУП "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах внесено представление от 10.08.2020 N 54-2020 об устранении допущенных нарушений законодательства о государственной собственности и охранной деятельности (т. 1 л.д. 19-21).

Согласно выводам прокуратуры договор, заключенный между ФГУП "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах и ООО ЧОО "Амега" на оказание услуг по охране N 9589895 от 24.06.2019 не обеспечивает антитеррористическую защищенность объектов ФГУП "ГРЧЦ", в связи с тем, что объекты государственной собственности охраняются частной охранной организацией, договор должен быть расторгнут и заключен новый договор со специализированной охранной организацией.

ФГУП "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах, полагая, что оспариваемое представление является незаконным, нарушает его права и законные интересы, обратился в суд с требованием о признании представления незаконным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что охраняемое ООО ЧОО "Амега" административное здание закреплено за ФГУП "ГРЧЦ" на праве хозяйственного ведения. ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 25.07.2017 N 883, не входит, а указанное здание не является местом нахождения государственного органа, его структурных подразделений и не служит для реализации его властных полномочий и функций.

Изучив доводы апелляционной жалобы и исследовав представленные в материалы дела доказательства, апелляционный суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом согласно положениям части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного Кодекса обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующий орган, который его принял.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами, указанными в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

Согласно части 2 статьи 2 названного Закона соблюдение лицензиатом лицензионных требований обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В силу пункта 32 части 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, включена частная охранная деятельность.

При этом пунктом 1 части 4 статьи 1 этого же Закона предусмотрено, что особенности лицензирования данного вида деятельности могут устанавливаться иными федеральными законами.

Так, правоотношения в сфере частной детективной и охранной деятельности регулируются Законом РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1).

Как установлено статьей 1 данного Закона, частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию), полученную в соответствии с настоящим Законом, организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

По правилам пункта 1 статьи 11 Закона N 2487-1 оказание услуг, перечисленных в части третьей статьи 3 настоящего Закона, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, предоставленную федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом.

Абзацем 3 статьи 11 указанного Закона предусмотрено, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране", а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587.

В данный Перечень входят, в частности здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти (за исключением зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий Управления делами Президента Российской Федерации, территориальных органов Федеральной налоговой службы), иных государственных органов Российской Федерации (пункт 1 Перечня).

В соответствии с пунктом 1 Положения о радиочастотной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 14 мая 2014 года N 434 (далее - Положение о радиочастотной службе), радиочастотная служба - специально уполномоченная служба по обеспечению регулирования использования радиочастот и радиоэлектронных средств при Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее -радиочастотная служба) представляет собой единую систему организаций, находящихся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, осуществляющих деятельность в области обеспечения надлежащего использования радиочастот и радиочастотных каналов, радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств гражданского назначения, экспертизы и мониторинга соблюдения законодательства в установленной сфере деятельности Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, а также участвующих в предоставлении государственных услуг. Организацию деятельности радиочастотной службы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2009 N 228 (далее - Положение), Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы.

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по защите прав субъектов персональных данных.

В соответствии с пунктом 2 вышеуказанного Положения Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций находится в ведении Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5.9 Положения Роскомнадзор осуществляет в порядке и пределах, которые определены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти, в том числе имущества, переданного организациям, подведомственным Службе (включая предприятия радиочастотной службы).

Согласно Уставу ФГУП "Главный радиочастотный центр", утвержденному приказом Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 16.08.2017 N 162 (далее - Устав), ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральном округе является филиалом ФГУП "Главный радиочастотный центр" (п. 1.10.7 Устава - т. 1 л.д. 46).

Исходя из Устава, имущество предприятия находится в федеральной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения, полномочия собственника имущества предприятия осуществляет Роскомнадзор и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом Российской Федерации ( п. 1.4, 3.1 Устава - л.д. 46, 52).

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05 июня 2008 года N 432, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг, функции по обособленному учету имущества, созданного и (или) приобретенного в результате реализации программ, подпрограмм, проектов и мероприятий Союзного государства, находящегося на территории Российской Федерации, права на которое переданы после их завершения государственным заказчикам - координаторам, государственным заказчикам либо исполнителям таких программ, подпрограмм, проектов и мероприятий от Российской Федерации, и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

На основании вышеизложенного, ФГУП "Главный радиочастотный центр" находится в ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и последний является федеральным органом исполнительной власти. В связи с изложенным его объекты входят в перечень, подлежащих государственной охране, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587.

Как было указано выше, между ФГУП "Главный радиочастотный центр" в лице филиала в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах и ООО Частная охранная организация "Амега" заключен договор оказания услуг по охране от 24.06.2019 N 9589895 объекта, расположенного по адресу: г. Астрахань, ул. Ульянова / пер. 3-й Ульяновский, д. 75/9, в котором размещено Управление ФГУП "Главный радиочастотный центр" по Астраханской области (т. 1 л.д. 22-34).

Указанный объект находится в федеральной собственности и в соответствии с распоряжением Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 28.04.2017 N 424 закреплен на праве хозяйственного ведения за ФГУП "Главный радиочастотный центр", что следует из выписки из Единого государственного реестра недвижимости (т. 1 л.д. 42-43).

Таким образом, вышеуказанный объект охраны, исходя из положений пункта 1 Положения о радиочастотной службе, пунктов 1, 2, 5.9 Положения, относится к объектам, которые в силу пункта 1 Приложения N 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 подлежит государственной охране.

Согласно выписки из ЕГРЮЛ, Общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Амега" является негосударственной организацией, осуществляет частную охранную деятельность, имеет лицензию на осуществление частной охранной деятельности от 25.05.2010 N 199 и не имеет полномочий на выполнение государственной охраны объектов, перечисленных в пункте 1 Приложения N 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 N 587.

Ссылка суда первой инстанции на паспорт безопасности объекта, согласованный должностными лицами компетентных органов, в том числе начальником ФГКУ "Отдел вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Астраханской области" от 25.12.2018, в котором указано в качестве подразделения охраны ООО "ЧОО "Амега", и содержится вывод о том, что силы и средства охраны для выполнения мероприятий по антитеррористической защищенности объекта соответствуют предъявляемым требования, не опровергает наличие нарушений.

В письменных пояснениях изложена позиция Роскомнадзора (т. 2 л.д. 100-104), о том, что определяющим фактором отнесения объектов к объектам, подлежащим государственной охране, является факт использования таких объектов субъектами, подлежащими государственной охране, т.е. органами законодательной и исполнительной власти, иными государственными органами Российской Федерации в процессе осуществления ими своей деятельности, реализации государственных функций. ФГУП "ГРЧЦ", являясь коммерческой организацией, к таким органам не относится. Право собственности органа государственной власти на объекты, переданные заявителю в хозяйственное ведение, не наделяет данные объекты особым статусом.

Суд апелляционной инстанции признает данную позицию ошибочной, так как в силу закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют права собственника в отношении имущества федерального государственного унитарного предприятия. То есть, от имени Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия (ФГУП "ГРЧЦ" - коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником на праве хозяйственного ведения) осуществляют органы государственной власти Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (Роскомнадзор).

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что выводы прокуратуры о нарушении заявителем законодательства об охранной деятельности при заключении с частной охранной организацией договора в части оказания услуг централизованной охраны в отношении объекта, расположенного по адресу: г. Астрахань, ул. Ульянова / пер. 3-й Ульяновский, д. 75/9, являются обоснованными.

Суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое представление от 19.08.2020 года N 54-2020 направлено на устранение допущенных предприятием нарушений требований законодательства об охранной деятельности и является реально исполнимым заявителем способами, не противоречащими положениям действующего законодательства.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что представление от 19.08.2020 года N 54-2020 вынесено уполномоченным органом, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку не возлагает на заявителя незаконную обязанность исходя из содержательно-правового смысла статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Предприятием не доказано.

Признание незаконным спорного представления, по существу, освобождает ФГУП "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах от обязанности по устранению нарушений требований законодательства об охранной деятельности.

Обжалуя решение суда первой инстанции, ФГУП "ГРЧЦ" указывает на нарушения прокуратурой при проведении проверки в отношении ФГУП "ГРЧЦ" Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1), выразившиеся в не направлении в адрес заявителя решения о проведении проверки по форме, утвержденной Генеральным Прокурором Российской Федерации, несообщении информации о проведении проверки руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемой организации в срок, установленный абзацем 1 части 3 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1.

ФГУП "ГРЧЦ" полагает, что во время проведения проверки было нарушено его право знать о проводимых в отношении него надзорным органом проверочных мероприятиях, и представлять при этом свои объяснения и возражения в ходе данных мероприятий и по результатам их проведения.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данный довод.

На основании части 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу пункта 6 Приказа Генеральной прокуратуры России от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В рассматриваемом случае, решение о проведении проверки не требовалось, поскольку проверка проводилась на основании поступившего в органы прокуратуры обращения начальника ФГУП "Охрана" Росгвардии Управления по Южному федеральному округу Белошапки В.Н. о нарушении законодательства о государственной собственности и охранной деятельности ФГУП "ГРЧЦ" при обеспечении охраны объекта предприятия по адресу: г. Астрахань, ул. Ульянова/пер. 3-ий Ульяновский, 75/9, информации из сети "Интернет", а также документов запрошенных в ФГУП "Охрана Росгвардии" и ФГУП "ГРЧЦ".

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия пришла к выводу о законности выданного прокуратурой представления, в связи с этим решение суда подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 19 мая 2021 года по делу N А06-11521/2020 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления Федерального государственного унитарного предприятия "Главный радиочастотный центр" в лице филиала ФГУП "Главный радиочастотный центр" в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах - отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Землянникова

Судьи

Е.В. Пузина С.М. Степура