Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2021 г. N 13АП-22260/21 по делу N А56-36733/2021

г. Санкт-Петербург

16 октября 2021 г.

Дело N А56-36733/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 27 сентября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 октября 2021 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Денисюк М.И.

судей Протас Н.И., Фуркало О.В.

при ведении протокола судебного заседания: Хариной И.С.

при участии:

от заявителя: Самохина Ю.М. по доверенности от 27.05.2021

от заинтересованного лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22260/2021) Федерального казенного предприятия "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.06.2021 по делу N А56-36733/2021 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению Федерального казенного предприятия "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации"

к 103 Отделу государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации

об оспаривании постановления

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное предприятие "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации" (далее - заявитель, Предприятие, ФКП "УЗКС МО РФ") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления 103 Отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации (далее - 103 Отдел ГАСН) от 18.03.2021 N 103.2020.67ПН-3 по делу об административном правонарушении, которым Предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 04.06.2021 в удовлетворении заявленных Предприятием требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением суда первой инстанции, ФКП "УЗКС МО РФ" направило апелляционную жалобу, в которой просит отменить обжалуемое решение суда первой инстанции от 04.06.2021, принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что не является надлежащим субъектом вмененного административного правонарушения. Также податель жалобы ссылается на истечение предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

В судебном заседании представитель Предприятия поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

103 Отдел ГАСН извещен надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов", в судебное заседание своих представителей не направил, что в силу статей 156 и 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании приказа от 16.06.2020 N 188 с целью осуществления государственного строительного надзора при строительстве объекта капитального строительства: "Благоустройство территории, устройство ограждения и инженерные сети военного городка N 60" 1 этап (шифр 60/НС), расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. Комиссара Смирнова, д.8 (далее - Объект), 103 Отделом ГАСН в период с 06.07.2020 по 10.07.2020 в отношении Предприятия по месту осуществления строительства Объекта проведена выездная проверка соответствия выполняемых работ требованиям проектной документации и Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В ходе проверки 103 Отделом ГАСН установлено, что работы по устройству здания контрольно-пропускного пункта N 1 выполнены в полном объеме, с устройством инженерных сетей и систем, выполнены отделочные и облицовочные работы по зданию и благоустройству прилегающей территории.

Также в полном объеме выполнены работы по устройству парадной колоннады в осях 1-14/А-Б, с устройством каменной ограды, с заполнением декоративным металлическим ограждением; выполнены отделочные и облицовочные работы по колоннаде и элементам ограждения и благоустройству прилегающей территории.

Согласно представленной исполнительной документации работы по объекту были начаты в октябре 2017 года и завершены в полном объеме (включая проведение пуско-наладочных работ) в июне 2019 года.

При этом, разрешение на строительство объекта: "Благоустройство территории, устройство ограждения, инженерные сети военного городка N 60", 1-й этап, отсутствует, что является нарушением требований части 2 статьи 51 ГрК РФ

По итогам проверки составлен акт проверки N 103.124ПН от 10.07.2020.

Выявленные в ходе проверки нарушения послужили основанием для составления уполномоченным должностным лицом 103 Отдела ГАСН в отношении Предприятия, выполняющего функции заказчика на указанном объекте, протокола от 18.08.2020 N 103.2020.67ПН-1 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Постановлением 103 Отдела ГАСН 18.03.2021 N 103.2020.67ПН-3 Предприятие признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде штрафа в размере 500000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Предприятия состава вмененного административного правонарушения, не установил существенных процессуальных нарушений в ходе производства по делу об административном правонарушении, а также оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных Предприятием требований.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

В силу части 1 статьи 52 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства регулируется настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Факт правонарушения (осуществление строительства на объекте: "Благоустройство территории, устройство ограждения и инженерные сети военного городка N 60", 1-й этап (шифр 60/НС), расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. Комиссара Смирнова, д.8, в отсутствие разрешения на строительство) установлен административным органом, подтверждается материалами дела (акт проверки N103.124ПН от 10.07.2020) и образует объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Ссылки подателя жалобы на наличие разрешения на строительство объекта от 30.05.2019 N 78-78101000-636-2019-153, в пункте 4 которого указаны контрольно-пропускной пункт N 1 и парадная колоннада, отклоняются судом апелляционной инстанции поскольку указанное разрешение на строительство получено только 30.05.2019 на осуществление строительства 1-го и 2-го этапов. Однако как следует из материалов дела (в том числе акта проверки от 10.07.2020 N 103.124ПН) строительство 1 этапа Объекта осуществлялось с октября 2017 года, то есть до получения разрешения на строительство от 30.05.2019 N78-78101000-636-2019-153.

Доводы подателя жалобы о том, что ФКП "УЗКС МО РФ", не является надлежащим субъектом вмененного административного правонарушения, правомерно отклонены судом первой инстанции.

В силу части 1 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Согласно части 2 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

Частью 4 статьи 53 ГрК РФ предусмотрено, что в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации.

Лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации (часть 3 статьи 52 ГрК РФ).

Застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику (пункт 16 статьи 1 ГрК РФ).

Технический заказчик - юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности (пункт 22 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 Положения о порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 N 468, строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство, застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации).

В соответствии с пунктом 69 Указа Президента Российской Федерации от 16.08.2004 N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" (далее - Указ N 1082) Минобороны России проводит государственную экспертизу проектной документации, результатов инженерных изысканий и проверку достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, входящих в военную инфраструктуру Вооруженных Сил, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 69.1 Указа N 1082 Минобороны России выдает разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов обороны и безопасности, входящих в военную инфраструктуру Вооруженных Сил, объектов обороны и безопасности войск национальной гвардии Российской Федерации.

Исходя из анализа пунктов 1, 69, 69.1 Указа N 1082 Минобороны России не может самостоятельно выступать застройщиком, более того является федеральным органом исполнительной власти, и как орган исполнительной власти выдает разрешения на строительство объектов обороны и безопасности по заявлению застройщиков или технических заказчиков (часть 7 статьи 51 ГрК РФ), проводит государственную экспертизу проектной документации объектов обороны и безопасности по заявлению застройщиков или технических заказчиков (часть 1 статьи 49 ГрК РФ).

ФКП "УЗКС МО РФ" распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 272-р определено единственным исполнителем, оказывающим услуги заказчика (застройщика) в части проектирования, строительства, капитального ремонта и технического перевооружения строек и объектов Минобороны России.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.03.2008. N 290-р (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.06.2011 N1119-р) утвержден Устав Федерального казенного предприятия "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации".

Согласно пункту 10 Устава целью деятельности предприятия является выполнение работ и оказание услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования, организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства.

Пунктом 11 Устава предусмотрено, что для достижения цели, указанной в пункте 10 настоящего устава, Предприятие в установленном законодательством Российской Федерации порядке осуществляет следующие виды деятельности, в том числе: обеспечение проектно-сметной и разрешительной документацией в отношении строительства и капитального ремонта объектов, в том числе объектов государственного оборонного заказа, выполнение работ по предпроектной подготовке, проектированию и организации строительства объектов, организация проектных, изыскательских исследовательских, природоохранных, строительных. ремонтных, монтажных и иных работ, определение порядка и условий строительства.

Согласно подпункту "д" пункта 12 Устава Предприятие, в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, наделено полномочиями выступать застройщиком, заказчиком, исполнителем работ и услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования и организации строительства.

Кроме того, в разрешении на строительство объекта от 30.05.2019 N 78-78101000-636-2019-153 именно ФКП "УЗКС МО РФ" указано в качестве застройщика (технического заказчика) на объекте "Благоустройство территории, устройство ограждения и инженерные сети военного городка N 60" (шифр 60/НС), расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. Комиссара Смирнова, д.8.

В силу части 7 статьи 51 ГрК РФ именно застройщик (а не генеральный подрядчик) направляет заявление о выдаче разрешения на строительство.

С учетом вышеприведенных положений суд апелляционной инстанции отклоняет доводы Предприятия о том, что оно не является надлежащим субъектом вменяемого административного правонарушения, поскольку Предприятие, выполняющее функции заказчика (застройщика) на Объекте, обязано было осуществить контроль за выполнение генподрядчиком работ на Объекте и не допускать проведение строительных работ на Объекте в отсутствие разрешения на строительство, полученное в установленном порядке.

Доказательства невозможности соблюдения Предприятием требований законодательства в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить, равно как и доказательства принятия Предприятием необходимых и своевременных мер, направленных на недопущение правонарушения и осуществление надлежащего контроля и технического надзора за проведением работ на Объекте, при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены, что свидетельствуют о наличии вины Предприятия во вменяемом правонарушении применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях Предприятия состава вмененного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Вместе с тем, в силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев), а в отношении нарушений законодательства о градостроительной деятельности по истечении года со дня совершения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).

При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).

Как разъяснено в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления. При этом под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абзацем третьим настоящего пункта. Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

Объективную сторону состава правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, образуют действия по строительству объектов капитального строительства без разрешения на строительство.

Таким образом, противоправные действия, ответственность за которые установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, являются оконченными в момент окончания строительства без разрешения на строительство либо в момент получения соответствующего разрешения на строительство.

В рассматриваемом случае как следует из материалов дела и отражено административным органом в оспариваемом постановлении, работы по 1 этапу строительства на объекте "Благоустройство территории, устройство ограждения и инженерные сети военного городка N 60", 1-й этап (шифр 60/НС), были начаты в октябре 2017 года и завершены в полном объеме, включая проведение пуско-наладочных работ, в июне 2019 года. Каких-либо доказательств того, что на момент проведения проверки в период с 06.07.2020 по 10.07.2020 на объекте "Благоустройство территории, устройство ограждения и инженерные сети военного городка N 60" продолжались работы по 1-й этапу, в материалы дела не представлены.

Соответственно, вмененное Обществу правонарушение является оконченным в момент получения разрешения на строительство (30.05.2019), а тем более после окончания строительства по 1 этапу (июнь 2019 года) данное правонарушение не может считаться продолжающимся (длящимся).

При таких обстоятельствах, на момент вынесения оспариваемого постановления от 18.03.2021 N 103.2020.67ПН-3 истек установленный статьей 4.5 КоАП РФ годичный срок давности привлечения Предприятия к административной ответственности, который подлежит исчислению с 30.05.2019.

Истечение срока давности привлечения к административной ответственности в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, постановление 103 Отдела ГАСН от 18.03.2021 N 103.2020.67ПН-3, которым Предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, подлежит признанию незаконным и отмене.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции от 04.06.2021 подлежит отмене, с вынесением по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных Предприятием требований.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04 июня 2021 года по делу N А56-36733/2021 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление 103 Отдела государственного архитектурно-строительного надзора от 18.03.2021 N 103.2020.67ПН-3 о привлечении Федерального казенного предприятия "Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации" к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.И. Денисюк

Судьи

Н.И. Протас О.В. Фуркало