Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2021 г. N 13АП-27037/21 по делу N А26-1679/2021

г. Санкт-Петербург

22 октября 2021 г.

Дело N А26-1679/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2021 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Денисюк М.И., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Новоселовой В.В.

при участии:

от заявителя: Щеперина Н.А. по доверенности от 19.04.2021

от заинтересованного лица: Матвеенко Е.С. по доверенности от 29.12.2020

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-27037/2021) Управления Федерального казначейства по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 30.06.2021 по делу N А26-1679/2021 (судья Цыба И.С.), принятое

по заявлению казенного учреждения Республики Карелия "Управление автомобильных дорог Республики Карелия"

к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия

о признании недействительным представления

УСТАНОВИЛ:

Казенное учреждение Республики Карелия "Управление автомобильных дорог Республики Карелия" (ОГРН 1051000017661, ИНН 1001048977, адрес: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Гоголя, д. 28) (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республике Карелия (ОГРН 1031000029257, ИНН 1001041918, адрес: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Куйбышева, д. 21) (далее - ответчик, Казначейство, Управление) от 04.12.2020 N 06-20-23/11-9793.

Решением суда от 30.06.2021 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. Податель жалобы указывает, что отнесение спорных работ как части комплекса работ по ремонту дорожного покрытия к работам по ремонту автомобильных дорог, а не к работам по капитальному ремонту основани на неправильном истолковании закона. Ссылается на то, что отсутствие изменений параметров автодороги означает, что производился ремонт автодороги, но не свидетельствует о невыполнении капитального ремонта водопропускных труб. Указывает, что суд не дал оценку доводам Управления о том, что работы по замене дорожных знаков также относятся к работам по капитальному ремонту.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представитель Учреждения просил оставить жалобу без удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве на жалобу.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия (далее - УФК по РК) на основании приказа УФК по РК от 16.10.2020 г. N 286 в период с 20 октября 2020 г. по 29 октября 2020 г. в отношении КУ РК "Управтодор РК" была проведена внеплановая проверка предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" за 2019 год (идентификатор контрольного мероприятия - 2020ВВ.000.0010-0600.010).

Из Акта внеплановой выездной проверки от 30.10.2020 г. следует, что объектом контроля являлось выполнение бюджетных полномочий получателя средств бюджета РК в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, в т.ч. в части полномочий по обеспечению результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (стр.8 Акта). В рамках внеплановой выездной проверки рассмотрен вопрос целевого использования бюджетных средств при реализации двух государственных контрактов:

- от 07.05.2019 г. N 16-р/19 на выполнение работ по ремонту участка автомобильной дороги "Петрозаводск-Суоярви" (выборочно участками),

- от 16.05.2019 N 18-р/19 на выполнение работ по ремонту участка автомобильной дороги "Шуйская-Гирвас", км 0+000-км46+500.

По результатам проведенной проверки УФК по РК были выявлены бюджетные нарушения, зафиксированные в вышеуказанном Акте внеплановой выездной проверки от 30.10.2020 г., на основании которого КУ РК "Управтодор РК" было направлено представление от 04.12.2020 г. N 06-20-23/11-9793.

Указанным представлением УФК по РК потребовало от КУ РК "Управтодор РК" в срок до 1 апреля 2021 года устранить бюджетное нарушение, отраженное в п. 1 Представления путем возврата средств в федеральный бюджет в сумме 71 243 152,87 руб. и принять меры по устранению его причин и условий.

Не согласившись с указанным представлением Казначейства, Учреждение оспорило его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу о недействительности оспариваемого представления, в связи с чем удовлетворил заявленные требований.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

В статье 6 Бюджетного кодекса дано понятие межбюджетных трансфертов - средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пунктом 2 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" (утв. Постановлением Правительства РФ от 27.02.2019 N 193) определено, что иные межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации (за исключением г. Москвы), возникающих при осуществлении мероприятий, направленных на достижение результатов реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение результата "В соответствии с программами дорожной деятельности на текущий год субъектами Российской Федерации выполнены дорожные работы" общественно значимого результата реализации федерального проекта "Региональная и местная дорожная сеть" "Повышено качество дорожной сети, в том числе уличной сети, городских агломераций" (далее соответственно - федеральный проект, региональный проект, мероприятия, результаты реализации регионального проекта).

Предоставление иных межбюджетных трансфертов осуществляется на основании соглашения, заключаемого Федеральным дорожным агентством и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в форме электронного документа посредством государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (пункт 15 Правил N 193).

В силу пункта 1 статьи 306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В соответствии с пунктом 1.1. Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Республики Карелия от 28.03.2019 N 108-17-2019-011, иной межбюджетный трансферт предоставлен бюджету Республики Карелия в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта "Дорожная сеть" в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Региональный проект в целях реализации федеральных проектов "Дорожная сеть" и "Общественные меры развития дорожного хозяйства" национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", утвержден Главой Республики Карелия 24.12.2018 и согласован Заместителем руководителя Федерального дорожного агентства (далее - Региональный проект).

Согласно представлению от 04.12.2020 г. N 06-20-23/11-9793 УФК по РК в ходе проведенной проверки выявило следующее бюджетное нарушение:

В нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", утвержденных постановлением Правительства РФ от 27.02.2019 N 193, пункта 1.1. Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Республики Карелия от 28.03.2019 г. N 108-17-2019-011, заключенного между Федеральным дорожным агентством и Правительством Республик Карелия (далее - Соглашение), КУ РК "Управтодор РК" за счет средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации оплачены денежные обязательства, не соответствующие целям, определенным Соглашением и утвержденной бюджетной сметой на 2019 финансовый год (и на плановый период 2020 и 2021 годов) в сумме 98 612 193,18 руб., в т.ч. средства федерального бюджета в сумме 71 243 152,87 руб.

Выявленное нарушение, по мнению УФК по РК выразилось в том, что при исполнении государственных контрактов от 07.05.2019 г. N 16-р/19 и от 16.05.2019 N 18-р/19, заключенных на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог, КУ РК "Управтодор РК" оплачены виды работ (замена водопропускных труб под автодорогами и барьерного ограждения автодорог), которые в соответствии пп. "в" пп.3 п.5 раздела III и пп. "а" пп.4 п.3 раздела II приказа Министерства транспорта РФ от 16.11.2012 N 402 относятся к капитальному ремонту автомобильных дорог, на сумму 98 612 193,18 руб. (25 060 887,05+73 551306,13), в т.ч. за счет средств федерального бюджета -71243 152,87 руб. (КБК 8260409 111 R153930 244 (Федеральный бюджет), что не соответствует целям предоставления бюджетных средств, определенным пунктом 2 Правил N 193, пунктом 1.1. Соглашения, Региональной программе и утвержденной Учреждению бюджетной смете на 2019 финансовый год (и на плановый период 2020 и 2021 годов).

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что в соответствии с пунктом 1.1. государственного контракта N 16-р/19 от 07.05.2019 Подрядчик (общество с ограниченной ответственностью "ПСК Строитель") обязуется выполнить работы по объекту "Ремонт участка автомобильной дороги "Петрозаводск - Суоярви", км 92+600 - км 131+360 (выборочно участками)" (далее - Объект) в соответствии с проектной документацией, утвержденной распоряжением Заказчика N86-1-П/1 от 20 февраля 2019 года (далее - Проект), действующими на время выполнения работ стандартами, строительными нормами, правилами и другими нормативно-техническими документами (Перечень нормативно-технической документации, обязательной при выполнении дорожных работ представлен в Приложении N1 к Контракту), а Заказчик (КУ РК "Управление автомобильных дорог Республики Карелия) принимает на себя обязательства принять работы и оплатить их в соответствии с условиями настоящего Контракта. Ведомость объемов и стоимости работ по объекту приведена в приложении N 3 к контракту.

Казначейство представило развернутый расчет стоимости нарушений по контрактам со ссылками на акты КС2 и платежные поручения.

Общая сумма нецелевого использования средств федерального бюджета по государственному контракту от 07.05.2019 N 16-р/19, согласно расчету Казначейства, составила 7 790 471,31 рублей (430 090,76 -1 193 479,89+508 819,73+1 453 083,88+919 563,45+3 285 433,60).

В соответствии с пунктом 1.1 государственного контракта N 18-р/19 от 16.05.2019 Подрядчик (акционерное общество "ВАД") обязуется выполнить работы по объекту "Ремонт участка автомобильной дороги "Шуйская-Гирвас" км 0+000 - км 46+500" в соответствии с проектной документацией, утвержденной распоряжением Заказчика N 86-2-П/19 от 20 февраля 2019 года (далее - Проект), действующими на время выполнения работ стандартами, строительными нормами, правилами и другими нормативно-техническими документами (Перечень нормативно-технической документации, обязательной при выполнении дорожных работ, представлен в Приложении N 1 к Контракту), а Заказчик (КУ РК "Управление автомобильных дорог Республики Карелия) принимает на себя обязательство принять работы и оплатить их в соответствии с условиями настоящего Контракта. Ведомость объемов и стоимости работ по объекту приведена в приложении N 3 к контракту.

Общая сумма нецелевого использования средств федерального бюджета по государственному контракту от 16.05.2019 N 18-р/19, согласно расчету Казначейства, составила 63 452 681,56 (11 048 607,98+19 334 710,53+25 497 135,50+1970438,77+5 601 788,78).

Вместе с тем, действия КУ РК "Управтодор РК" по оплате денежных обязательств по государственным контрактам от 07.05.2019 г. N 16-р/19 и от 16.05.2019 N 18-р/19, заключенным на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог, не могут квалифицироваться как нецелевое использование бюджетных средств.

Суд первой инстанции провел анализ положений Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16.11.2012 г. N 402, на основе которого сделал вывод, что п.п. "б" п.п.1, п.п. "е", "з" пункта 3 и п.п. "з" п.п.3 п.4 Классификации, предусматривающие работы по капитальному ремонту, и п.п. "в","п" п.п.3 п. 5 Классификации, предусматривающие работы по ремонту, содержат аналогичные виды работ: замена (отдельных-) звеньев водопропускных труб и замена ограждений.

При этом, суд первой инстанции указал, что Классификацией не установлены критерии, по которым исходя их необходимого объема и вида работ, работы можно отнести к работам по ремонту или капитальному ремонту.

Так согласно пункту 14.3 статьи 1 ГрК РФ капитальный ремонт линейных объектов - изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

В соответствии с Методическими рекомендациями Минтранса России от 17.03.2004 N ОС-28/1270-ис по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ, при котором производится полное восстановление и повышение работоспособности дорожной одежды и покрытия, земляного полотна и других дорожных сооружений, осуществляется смена изношенных конструкций и деталей или замена их на более прочные и долговечные. В необходимых случаях повышаются геометрические параметры дороги с учетом роста интенсивности движения и осевых нагрузок автомобилей в пределах норм, соответствующих категории, установленной для ремонтируемой дороги, без увеличения ширины земляного полотна на основном протяжении дороги. Под ремонтом автомобильной дороги понимается комплекс работ по воспроизводству ее первоначальных транспортно-эксплуатационных характеристик, при котором производится возмещение износа покрытия, восстановление и улучшение его ровности и сцепных качеств, устранение всех деформаций и повреждений дорожного покрытия, земляного полотна, дорожных сооружений, элементов обстановки и обустройства дороги, организация и обеспечение безопасности движения.

Состав и виды работ, выполняемые при капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог, определены Классификацией работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16.11.2012 г. N 402 (далее - Классификация).

Вместе с тем данной Классификацией не установлены критерии, по которым исходя из необходимого объема и вида работ, работы можно отнести к работам по ремонту или капитальному ремонту.

В этой связи, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что при квалификации спорных работ, указанных в представлении, исходя из тех целей, ради которых выполнялись спорные работы.

В рассматриваемом случае необходимость обеспечения ровности (отсутствия дефектов) проезжей части и продольной ровности явилось причиной выполнения спорных работ.

Выполнение спорных работ обеспечило достичь целевых показателей национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", показателями которого являются в том числе доля протяженности автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Республики Карелия, соответствующая нормативным требованиям к их транспортно-эксплуатационному состоянию, который установлен на уровне 48,8 %.

Учитывая то обстоятельство, что при выполнении комплекса работ по замене отдельных звеньев труб, начиная от разборки дороги до замены основания, в том числе при исправлении вертикального положения отдельных элементов, возникает риск поломки звена, суд первой инстанции правомерно сделал вывод, что решение Управления о замене отдельных элементов труб на новые звенья обеспечило более эффективное использование бюджетных средств. При этом не изменялось ни проектное положение, ни диаметр, ни режим работы трубы (напорный или безнапорный).

Кроме того, судом было верно установлено, что при производстве работ по замене отдельных звеньев должен выполняться полный комплекс работ, такой же, как и по замене (устройству) всей трубы, то есть состав работ по ремонту и капитальному ремонту аналогичны.

Таким образом, поскольку спорные работы были выполнены в целях ремонта покрытия проезжей части автомобильной дороги, что позволило выполнить целевые показатели национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", то суд первой инстанции правомерно отнес спорные работы в зависимости от целей к работам по ремонту автомобильной дороги.

Управление в апелляционной жалобе указывает, что отсутствие изменений параметров автодороги означает, что производился ремонт автодороги, но не свидетельствует о невыполнении капитального ремонта водопропускных труб.

Вместе с тем, согласно условиям Государственных контрактов от 07.05.2019 г. N 16-р/19 на выполнение работ по ремонту участка автомобильной дороги "Петрозаводск-Суоярви" (выборочно участками) и от 16.05.2019 N 18-р/19 на выполнение работ по ремонту участка автомобильной дороги "Шуйская-Гирвас", км 0+000-км46+500 объектом ремонта являлись участки автомобильных дорог, а не водопропускные трубы, которые в свою очередь являются технологической частью автомобильной дороги (искусственное дорожное сооружение).

Исходя из понятия капитального ремонта линейных объектов суд первой инстанции сделал правильный вывод, что основные параметры дороги не изменились, что подтверждает именно проведение ремонта.

Судом принят во внимание Отчет Учреждения о выполнении работ по диагностике автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения "Шуйская-Гирвас", утвержденный 10.11.2020. Диагностика проводилась по следующим показателям:

1. Видеосъемка (видео-фото фиксация) состояния покрытия проезжей части по направлению полос движения с оценкой наличия наиболее характерных дефектов на однородных участках. Выявление участков, находящихся в неудовлетворительном техническом состоянии. Оценка фактического состояния покрытия.

2. Определение показателя продольной ровности по полосам наката дорожного покрытия.

3. Измерение поперечной ровности (колейности) по полосам наката дорожного покрытия (на характерных участках).

4. Выявление участков, находящихся в неудовлетворительном техническом состоянии по показателю ровности покрытия.

Таким образом, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам, установленным статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что в зависимости от целей работ спорные виды работ, обозначенные Казначейством в оспариваемом представлении, могут быть отнесены как к работам по капитальному ремонту, так и к работам по ремонту автомобильной дороги.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции обоснованно установил, что спорные работы являются частью комплекса работ по ремонту дорожного покрытия и относятся к работам по ремонту дороги, направленным на обеспечение ровности дорожного покрытия. Поскольку причиной выполнения работ по ремонту водопропускных труб явилась необходимость обеспечения ровности дорожного покрытия, принимая во внимание условия спорных контрактов, суд считает, что данные работы в соответствии с Классификацией N 402 относятся к работам по ремонту автомобильных дорог, а не к работам по капитальному ремонту.

Оплата работ по замене водопропускных труб под автодорогами и барьерного ограждения автодорог в рамках государственных контрактов была направлена на фактически выполненный ремонт автомобильных дорог и осуществлена в рамках направления иных межбюджетных трансфертов на достижение целевых показателей национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", предусматривающего увеличение доли автомобильных дорог регионального значения, соответствующим нормативным требованиям, в их общей протяженности не менее чем до 48,8%.

Таким образом, представление Управления от 04.12.2020 г. N 06-20-23/11-9793, возлагающее обязанность на КУ РК "Управтодор РК" в срок до 01 апреля 2021 г. устранить бюджетное нарушение, отраженное в пункте 1 Представления путем возврата средств в федеральный бюджет в сумме 71 243 152,87 рубля и принять меры по устранению его причин и условий, правомерно признано судом недействительным, как не соответствующее действующему законодательству.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 30 июня 2021 года по делу N А26-1679/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.И. Протас

Судьи

М.И. Денисюк А.Б. Семенова