Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2021 г. N 13АП-21941/21 по делу N А56-20698/2021

г. Санкт-Петербург

23 октября 2021 г.

Дело N А56-20698/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 октября 2021 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Денисюк М.И.

судей Протас Н.И., Фуркало О.В.

при ведении протокола судебного заседания: Хариной И.С.

при участии:

от заявителя: Чубенко И.С. - удостоверение

от ответчика (должника): не явился (извещен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-21941/2021) Администрации муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.05.2021 по делу N А56-20698/2021 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по иску (заявлению) Прокуратуры Ленинградской области

к Администрации муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области

о признании незаконным бездействия

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Ленинградской области обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Администрации муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Администрация) о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), а также об обязании Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах.

Решением суда первой инстанции от 18.05.2021 заявленные Прокуратурой Ленинградской области требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с вынесенным решением суда первой инстанции, Администрация направила апелляционную жалобу, в которой просит отменить обжалуемое решение суда от 18.05.2021, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Прокуратурой Ленинградской области требований. Податель жалобы полагает, что в силу положений статей 14 и 14.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) обязанность по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, не относится к компетенции Администрации, поскольку не относится к вопросам местного значения сельского поселения. Кроме того, податель жалобы ссылается на то, что пункт 5 статьи 5 Закона о недрах утратил силу с 01.07.2021 в связи с принятием Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ.

На основании определения заместителя председателя Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2021 в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) произведена замена состава суда, рассматривающего дело N А56-20698/2021; судья Зотеева Л.В. в связи с нахождением в очередном отпуске заменена на судью Протас Н.И.

В судебном заседании 21.09.2021 представитель Прокуратуры Ленинградской области представил заявление об отказе в порядке статьи 49 АПК РФ от требований в части обязания Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах. В остальной части представитель Прокуратуры Ленинградской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции от 18.05.2021 без изменения.

Администрация извещена надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов", в судебное заседание своих представителей не направила, что в силу статей 156 и 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Волховской городской прокуратурой Ленинградской области по результатам надзорных мероприятий выявлено, что Администрацией не разработан правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, что послужило основанием для вынесения в адрес Администрации представления от 18.06.2020 N 07-21-2020 об устранении нарушений требований законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

В ответах от 02.07.2020 и 14.01.2021 на указанное представление от 18.06.2020 N 07-21-2020 Администрация указала, что у органа местного самоуправления сельского поселения отсутствуют полномочия по градостроительной деятельности, земельным отношениям и муниципальному контролю за использованием и охраной недр.

Не согласившись с бездействием Администрации Прокуратура Ленинградской области обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое удовлетворено судом первой инстанции в полном объеме.

В суде апелляционной инстанции Прокуратурой Ленинградской области заявлено об отказе от требований в части обязания Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах.

В соответствии с частью 2 статьи 49 АПК РФ истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в арбитражном суде первой инстанции или в арбитражном суде апелляционной инстанции, отказаться от иска полностью или частично.

Арбитражный суд не принимает отказ от иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц (часть 5 статьи 49 АПК РФ).

Представленный Прокуратурой Ленинградской области в суд апелляционной инстанции отказ от заявленных требований (в части) подписан уполномоченным лицом, не противоречит закону и не нарушает прав других лиц, соответствует положениям статьи 49 АПК РФ, в связи с чем подлежит принятию судом.

При таких обстоятельствах, производство по делу в части обязания Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, подлежит прекращению на основании пункта 4 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Исследовав обстоятельства дела, выслушав и оценив доводы сторон, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Из пункта 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ следует, что под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В силу части 1 статьи 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Из положений части 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ следует, что к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности:

-организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;

- разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 4 Закона о недрах определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования, которые корреспондируют положениям подпункта 43 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования определены статьей 5 Закона о недрах.

Пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах (в редакции, действовавшей до 01.07.2021) к полномочиям органов местного самоуправления был отнесен контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В силу положений статьи 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Закон N 131-ФЗ.

Согласно статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При этом, отсутствие указания в Законе N 131-ФЗ на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не свидетельствует об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности, в Законе о недрах.

В рассматриваемом случае, необходимость установления органом местного самоуправления такого муниципального контроля в силу приведенных ранее положений статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ следовала из статьи 5 Закона о недрах (в редакции, действующей до 01.07.2021) и Закона N 294-ФЗ.

Как следует из материалов дела и Администрацией не отрицается, правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах (за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых) Администрацией не приняты.

Вместе с тем, как уже указывалось выше специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, является Закон N 131-ФЗ.

Согласно статьей 2 Закона N 131-ФЗ муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

В статье 5 Закона о недрах не указано к компетенции органов местного самоуправления какого конкретного вида муниципального образования был отнесен контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В главе 3 Закона N 131-ФЗ определена компетенция различных муниципальных образований.

Согласно положениям статьи 14 Закона N 131-ФЗ компетенция сельского поселения по вопросам местного значения определяется путем отнесения некоторых полномочий городского поселения, поименованных в части 1 статьи 14 названного Федерального закона, к полномочиям сельского поселения.

В силу части 3 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Согласно части 4 статьи 14 Закона N 131-ФЗ иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Положениями пунктов 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19, 20, 21, 28, 30, 33 части 1, частью 2 статьи 14 Закона N 131-ФЗ, а также Областным законом Ленинградской области от 10.07.2021 N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" муниципальный контроль в сфере недропользования не относится к вопросам местного значения, закрепленным за сельскими поселениями, следовательно, данный вид контроля относится к компетенции органов местного самоуправления муниципального района.

В статье 14.1 Закона N 131-ФЗ в числе прав органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, не поименовано право сельского поселения на осуществление муниципального контроля в сфере недропользования.

В пунктах 3 и 28 Устава Муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (принят решением Совета депутатов от 02.06.2017 N 33) также не установлены полномочия на осуществление муниципального контроля в сфере недропользования.

Таким образом, вопреки выводам суда первой инстанции, в силу вышеприведенных нормативных положений статей 14 и 14.1 Закона N 131-ФЗ, Областного закона Ленинградской области от 10.07.2021 N 48-оз, полномочия по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, не относятся к компетенции сельского поселения, а соответственно не могут быть возложены на Администрацию муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области.

При таких обстоятельствах оснований для признания незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, у суда первой инстанции не имелось; в удовлетворении требований Прокуратуры Ленинградской области в данной части надлежит отказать.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции от 18.05.2021 надлежит отменить в связи с неправильным применением норм материального права и несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, с вынесением по делу нового судебного акта.

Руководствуясь статьей 150, пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18 мая 2021 года по делу N А56-20698/2021 отменить.

Принять отказ Прокуратуры Ленинградской области от требования об обязании Администрацию муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (ИНН 4718002611) разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

Производство по делу N А56-20698/2021 в данной части прекратить.

В удовлетворении заявленных Прокуратурой Ленинградской области требований в остальной части отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.И. Денисюк

Судьи

Н.И. Протас О.В. Фуркало