Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2010 г. N 16АП-934/10 по делу N А25-1465/2009

г. Ессентуки

03 июня 2010 г.

Дело N А25-1465/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 27.05.2010.

Дата изготовления постановления в полном объеме 03.06.2010.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Баканова А.П. (судья - докладчик), судей Джамбулатова С.И., Цигельникова И.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Алексановым А.Ш. и участии в заседании от заявителя - Прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики - Дармограева Е.Ю. (удостоверение N 093387), от ответчика - Управления Карачаево-Черкесской Республики по обеспечению мероприятий гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности - Коховой И.Б. (доверенность от 08.02.2010 N 109), от ответчика - Карачаево-Черкесского Республиканского казенного предприятия "Дирекция капитального строительства" - Хасинаевой Ю.А. (доверенность б/д, б/н), в отсутствии третьих лиц: Министерства финансов Карачаево-Черкесской Республики Карачаево-Черкесской Республики и Правительства Карачаево-Черкесской Республики, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев апелляционную жалобу Прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 11.03.2010 по делу N А25-1465/2010 (судья Афаунова Т.Х.), установил следующее.

Прокурор Карачаево-Черкесской Республики (далее - прокурор) обратился в арбитражный суд в интересах Российской Федерации с заявлением к Управлению Карачаево-Черкесской Республики по обеспечению мероприятий гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности (далее - управление), Карачаево-Черкесскому Республиканскому казенному предприятию "Дирекция капитального строительства" (далее - дирекция) о признании недействительным дополнительного соглашения от 15.06.2007 N 1, заключенного между управлением и дирекцией, о включении в договор от 25.05.2007 N 13 пункта 2.1.4, согласно которому государственный заказчик предусматривает затраты на осуществление функций заказчика-застройщика в объеме 2,8% от общей стоимости строительства и обязании дирекцию возвратить незаконно полученные на основании договоров от 25.05.2007 N 13, от 15.06.2007 N 1 денежные средства в размере 1 825 500 рублей в бюджет Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчиков привлечены Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики (далее - Минфин) и Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее - правительство).

Решением суда от 11.03.2010 в удовлетворении требований прокурора отказано в полном объеме. Суд указал, что дополнительное соглашение от 15.06.2007 N 1 к договору 25.05.2007 N 13 не может быть признано недействительным, поскольку условия соглашения приняты в соответствии с распоряжениями правительства от 08.05.2007 N 192-р "О выделении средств" и от 14.06.2007 N 276-р "О возмещении затрат на осуществление функций заказчика-застройщика". Средства федерального бюджета могут быть использованы на оплату услуг заказчика-застройщика (покрытие расходов на его содержание) в случае, если договор с заказчиком-застройщиком содержит положение об оплате этих услуг. Суд посчитал, что денежные средства из резервного фонда Правительства Российской Федерации были израсходованы на неотложные аварийно-восстановительные работы, проведение которых сопряжено с контролем и техническим надзором.

Не согласившись с принятым судебным актом, прокурор обратился в апелляционную инстанцию с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, в связи с неправильным применением норм материального права. Заявитель полагает, что денежные средства федерального бюджета не могут быть использованы на оплату услуг заказчика-застройщика (покрытие расходов на его содержание).

В судебном заседании представитель прокуратуры поддержал доводы апелляционной жалобы.

Правительство, управление и дирекция представили отзывы на апелляционную жалобу, из которых следует, что доводы апелляционной жалобы не поддерживают, полагают, что принятый по делу судебный акт является законным и обоснованным, просят судебный акт оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Правительство обратилось с ходатайством о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

Отзыв на апелляционную жалобу от Минфина не представлен.

В судебном заседании представитель прокуратуры поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители ответчиков поддержали свои доводы.

Правильность решения от 11.03.2010 проверяется в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, доводы жалобы, выслушав доводы представителей сторон, апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, распоряжением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 29.09.2007 N 375-р из резервного фонда Правительства Российской Федерации на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий выделено 65 515 900 рублей, из них 65 323 900 рублей на финансирование неотложных аварийно-восстановительных работ.

В соответствии с пунктом 2 распоряжения Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 08.05.2007 N 192-р государственным заказчиком на 2007 год по финансированию неотложных аварийно-восстановительных работ на объектах определено управление.

25 мая 2007 года между управлением и дирекцией заключен договор N 13 о передаче части функций государственного заказчика, на основании которого управлением дирекции передана часть функций по организации финансирования неотложных аварийно-восстановительных работ в 2007 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации по объектам, в соответствии с приложением к распоряжению Правительства от 08.05.2007 N 192-р.

15 июня 2007 года между сторонами заключено дополнительное соглашение N 1 о включении в раздел 2 договора "Обязательства сторон" пункта 2.1.4, согласно которому предусмотрены затраты на осуществление функций заказчика-застройщика в объеме 2,8 % от общей стоимости строительства.

На основании соглашения дирекцией удержана часть средств федерального бюджета в размере 1 825 500 рублей, предназначенных для проведения аварийно-восстановительных работ.

Полагая, что соглашение от 15.06.2007 N 1, заключенное между управлением и дирекцией, о включении в договор от 25.05.2007 N 13 пункта 2.1.4 не соответствует требованиям действующего законодательства, прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления.

Пунктом 4 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Подпунктом 4 статьи 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов о формировании и использовании резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов.

Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" четко устанавливают, что средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных, в том числе чрезвычайных расходов. Следовательно, Бюджетный кодекс Российской Федерации не устанавливает в качестве обязательного критерия расходования средств резервного фонда только чрезвычайный характер расходов. Расходы на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, являются лишь частным случаем непредвиденных расходов, порядок расходования которых субъект Российской Федерации устанавливает самостоятельно (пункт 5 статьи 81 БК РФ).

Статья 24 Федерального закона от 21.12.1994 N 68 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определяет, что финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайной ситуации регионального и межмуниципального характера - является расходным обязательством субъекта Российской Федерации; в границах (на территории) муниципального образования - является расходным обязательством муниципального образования.

В соответствии с Положением о создании и расходовании средств резервного фонда Правительства Карачаево-Черкесской Республики по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального характера, утвержденных постановлением правительства от 28.02.2007 N 63, средства из резервного фонда выделяются для частичного покрытия непредвиденных расходов на финансирование следующих мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального характера: проведение поисковых и аварийно-спасательных работ в зонах чрезвычайных ситуаций; проведение неотложных аварийно-восстановительных работ на объектах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций; приобретение, доставка и кратковременное хранение материальных ресурсов для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения; развертывание и содержание временных пунктов проживания и питания для эвакуируемых пострадавших граждан в течение необходимого срока, но не более месяца; развертывание и содержание временных пунктов размещения и питания участников проведения аварийно-спасательных работ; проведение предупредительных мероприятий по снижению ущерба от прогнозируемых стихийных бедствий согласно решению комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Карачаево-Черкесской Республики; другие мероприятия, направленные на предупреждение ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий. Использование средств резервного фонда на другие цели запрещается.

Правительством Российской Федерации или Правительством Карачаево-Черкесской Республики решение об использовании части средств федерального бюджета на иные цели, в том числе на осуществление функций заказчика-застройщика в объёме 2,8 % от общей стоимости строительства, не принималось.

11 июня 2008 года Счётной палатой Российской Федерации проведена проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных в 2006 - 2007 годах из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий Правительству Карачаево-Черкесской Республики, по результатам которой составлен акт.

В ходе проведённой проверки Счётной палатой Российской Федерации установлено, что для проведения аварийно-восстановительных работ дирекцией организованы конкурсные торги, по результатам которых были заключены государственные контракты на общую сумму 63 498 400 рублей. На момент проведения Счётной палатой Российской Федерации проверки дирекция представила платёжные документы, подтверждающие окончательный расчёт с подрядчиками за выполненные по договорам подряда аварийно-восстановительные работы, согласно которым из денежных средств в сумме 65 323, 900 рублей, выделенных из фонда на финансирование аварийно-восстановительных работ, 1 825 500 рублей в нарушение условий выделения денежных средств дирекция удержала из сумм финансирования аварийно-восстановительных работ на объектах в счет оплаты услуг, не предусмотренных к финансированию за счет средств фонда - за осуществление технического надзора за проведением работ.

После выполнения подрядчиками и принятия дирекцией выполненных работ, были подготовлены извещения - авизо, где собственникам объектов в нарушение действующего законодательства предлагалось при условии проведения восстановительных работ, а не капитального строительства и реконструкции, принять безвозмездно балансовую стоимость, в которую включены услуги по техническому надзору.

Оплата данных услуг не была предусмотрена локальными сметами на производство неотложных аварийно-восстановительных работ. Технический надзор за проведением работ осуществлялся дирекцией в связи с передачей ей части функций государственного заказчика - управления, которое является республиканским органом государственной власти.

Пунктом 8 письма Минфина Российской Федерации от 16.04.1996 N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета" разъясняется, что в учреждениях, на предприятиях, в организациях, основная деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, нецелевым использованием являются: а) использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов; б) расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (перераспределение средств с одного кода экономической классификации на другой).

Следовательно, использование бюджетных средств необходимо расценивать как нецелевое исключительно в случае использования их на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств по форме и в порядке, установленном законом и иными нормативными правовыми актами.

Нецелевое использование бюджетных средств является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства в виде возмещения в доход федерального бюджета незаконно израсходованных бюджетных средств (ст. 283 БК РФ).

В силу пункта 2.1.4 договора от 25.05.2007 N 13 денежные средства в размере 1 825 500 рублей использованы дирекцией не по целевому назначению, следовательно, пункт 2.1.4 договора не соответствует условиям получения бюджетных средств по форме и в порядке, установленном законом и иными нормативными правовыми актами и подлежит признанию недействительным (ничтожным).

Согласно статье 168 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

В силу статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства федерального бюджета в сумме 1 825 500 рублей, использованные дирекцией не по целевому назначению, подлежат возврату в федеральный бюджет.

При изложенных обстоятельствах основания для отказа в удовлетворении исковых требований у суда не имелось, в связи с чем, в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебный акт подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 11.03.2010 по делу N А25-1465/2010 отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Заявление прокурора Карачаево-Черкесской Республики удовлетворить.

Признать недействительным дополнительное соглашение от 15.06.2007 N 1, заключенное между управлением и дирекцией, о включении в договор от 25.05.2007 N 13 пункта 2.1.4, согласно которому государственный заказчик предусматривает затраты на осуществление функций заказчика-застройщика в объеме 2,8% от общей стоимости строительства.

Обязать Карачаево-Черкесское Республиканское казенное предприятие "Дирекция капитального строительства" возвратить незаконно полученные на основании договоров от 25.05.2007 N 13, от 15.06.2007 N 1 денежные средства в размере 1 825 500 рублей в бюджет Российской Федерации.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок со дня его принятия через суд первой инстанции.

Председательствующий

А.П. Баканов

Судьи

И.А. Цигельников С.И. Джамбулатов