Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2021 г. N 08АП-10445/21 по делу N А70-7309/2021

город Омск

26 октября 2021 г.

Дело N А70-7309/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 октября 2021 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Рыжикова О.Ю., Шиндлер Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-10445/2021) Администрации Калининского сельского поселения Викуловского муниципального района Тюменской области на решение Арбитражного суда Тюменской области от 27.07.2021 по делу N А70-7309/2021 (судья Минеев О.А.), принятое по заявлению первого заместителя прокурора Тюменской области (адрес: 625048, Тюменская область, г. Тюмень, ул. 50 лет Октября, д. 31) к Администрации Калининского сельского поселения Викуловского муниципального района Тюменской области (ОГРН 1057200341516, ИНН 7213004098, адрес: 627596, Тюменская область, Викуловский район, с. Калинино, ул. 60 лет СССР, д. 10 А) о признании незаконным бездействия,

при участии в судебном заседании представителей:

от первого заместителя прокурора Тюменской области - Корнеева Л.Ж по поручению от 29.09.2021;

УСТАНОВИЛ:

первый заместитель прокурора Тюменской области (далее - прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Администрации Калининского сельского поселения Викуловского муниципального района Тюменской области (далее - Администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), обязании в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 27.07.2021 по делу N А70-7309/2021 заявленные требования удовлетворены: признано незаконным бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ, на Администрацию возложена обязанность в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что понятия "муниципальный контроль" и "контроль" разные, контроль за соблюдением правил благоустройства, предусмотренный Законом N 131-ФЗ, не относится к муниципальному контролю, осуществление которого предполагает разработку административного регламента; положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) к физическим лицам не применяются; с 01.07.2021 вступил в законную силу Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ), согласно которому положение о виде муниципального контроля утверждает представительный орган муниципального образования; вопросы контроля за соблюдением Правил благоустройства территории Калининского сельского поселения отражены в самих Правилах благоустройства; нарушений прав каких-либо лиц в результате оспариваемого бездействия Администрации не усматривается; прокурором нарушен срок на обращение в суд с заявлением.

В письменном отзыве Прокуратура Тюменской области просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своего представителя в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечила, ходатайство об отложении слушания по делу не заявила, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие представителя указанного лица по имеющимся в деле доказательствам.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель прокурора поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, заслушав представителя прокурора, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Викуловского района при проведении анализа состояния законности на поднадзорной территории по вопросам осуществления муниципального контроля установлен факт бездействия Администрации, выразившийся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ.

На территории Калининского сельского поселения Викуловского муниципального района разработаны и действуют Правила благоустройства территории Калининского сельского поселения, утвержденные решением Думы Калининского сельского поселения от 06.11.2018 N 20 (далее - Правила N 20).

Согласно представленной главой Администрации информации от 25.03.2021 N 78 нормативным правовым актом о порядке осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства является решение Думы Калининского сельского поселения Викуловского муниципального района от 06.11.2018 N 20 (в редакции от 06.05.2019 N 03, от 13.03.2020 N 05, от 27.08.2020 N 12) "Об утверждении Правил благоустройства территории Калининского сельского поселения".

Согласно пункту 19.1 раздела 19 Правил N 20 контроль за исполнением указанных Правил осуществляют должностные лица Администрации и должностные лица Администрации Викуловского муниципального района, уполномоченные на право составления протоколов об административной ответственности за их неисполнение.

Прокурором установлено, что Администрацией не принят нормативный правовой акт о порядке осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства, в том числе, административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок.

На основании изложенного прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Проверив в порядке статей 266, 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене в части обязания Администрации разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренный пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ, исходя из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с разъяснением, изложенным в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый часта 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).

Разъяснения относительно оспаривания ненормативных актов, содержащиеся в настоящем постановлении, применяются и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации установлены Законом N 131-ФЗ.

Правила благоустройства территории муниципального образования являются муниципальным правовым актом, устанавливающим на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (статья 2 Закона N 131-ФЗ).

Перечень вопросов местного значения относящихся к компетенции сельского поселения предусмотрен статьей 14 Закона N 131-ФЗ, в соответствии с пунктом 19 части 1 и части 3 которой к вопросам местного значения сельского поселения отнесен вопрос утверждения правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами.

Согласно статье 17.1 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ.

В силу пункта 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Приведенная норма имеет императивную конструкцию, то есть не предоставляет публичному субъекту возможности выбрать вариант правомерного поведения. Такой вариант, исходя из положений Закона N 294-ФЗ, один и предусматривает принятия соответствующего правового акта.

В силу статьи 3 Закона N 294-ФЗ основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются в том числе открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации; проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц.

В силу статьи 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в том числе, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиями не только по утверждению правил благоустройства, но и по осуществлению контроля за их соблюдением.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 6 Устава Калининского сельского поселения, утвержденного решением Думы Калининского сельского поселения Викуловского муниципального района Тюменской области от 02.11.2005 N 2 (далее - Устав поселения), определен перечень вопросов местного значения, к которому отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается Администрацией, в порядке реализации указанных полномочий на территории Калининского сельского поселения разработаны и действуют Правила N 20, согласно разделу 19 которых контроль за соблюдением их требований осуществляется Администрацией.

Согласно пункту 1 статьи 32 Устава поселения Администрация - это исполнительно-распорядительный орган местного самоуправлениям сельского поселения, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тюменской области. Администрацию возглавляет глава сельского поселения (далее - Глава поселения).

В силу части 1 статьи 31 Устава поселения Глава поселения является высшим должностным лицом сельского поселения, наделенным настоящим уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно представленной главой Администрации информации от 25.03.2021 N 78 нормативным правовым актом о порядке осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства является решение Думы Калининского сельского поселения Викуловского муниципального района от 06.11.2018 N20 (в редакции от 06.05.2019 N 03, от 13.03.2020 N 05, от 27.08.2020 N 12) "Об утверждении Правил благоустройства территории Калининского сельского поселения".

Прокурором установлено, что Администрацией не принят нормативный правовой акт о порядке осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства, в том числе, административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок.

Суд апелляционной инстанции полагает, что имеющаяся в материалах дела совокупность документов подтверждает то обстоятельство, что непринятие муниципального правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, ущемляет права хозяйствующих субъектов в части открытости информации об организации и осуществлении муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органа муниципального контроля, их должностных лиц, что является нарушением основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, предусмотренных пунктом 3 статьи 3 Закона N 294-ФЗ.

Вопреки позиции Администрации, механизм осуществления муниципального контроля не закреплен в Правилах N 20.

Следовательно, судом первой инстанции правомерно удовлетворены заявленные требования в части признания незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства.

Доводы Администрации об исчислении установленного статьей 198 АПК РФ срока для обращения в арбитражный суд с момента обнародования Правил N 20, то есть с 19.10.2018, и соответственно, о пропуске прокурором срока для обращения с настоящим заявлением в суд, обоснованно отклонены судом первой инстанции в силу следующих обстоятельств.

Как следует из материалов дела, бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ, выявлено прокурором при проведении анализа состояния законности на поднадзорной территории по вопросам осуществления муниципального контроля.

Исходя из требований части 4 статьи 198 АПК РФ, дата опубликования Правил N 20 не является в данном случае юридически значимым обстоятельством при исчислении срока на подачу в суд настоящего заявления, который определяется моментом, когда прокурору стало известно о нарушении прав и законных интересов лиц, в защиту которого он выступает.

Прокурору стало известно о бездействии Администрации при проведении проверки в марте 2020 года, прокурор обратился в суд 29.04.2021, то есть в пределах 3-месячного срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

Между тем, возлагая оспариваемым решением на Администрацию обязанность по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Законом N 131-ФЗ, судом первой инстанции не учтено следующее.

01.07.2021 вступил в силу Закон N 248-ФЗ, который регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц (часть 1 статьи 2).

Согласно пункту 4 части 2 статьи 3 указанного закона порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля устанавливается: для вида муниципального контроля - положением о виде муниципального контроля, утверждаемым представительным органом муниципального образования.

Арбитражным судом Тюменской области решение по делу N А70-7309/2021 принято 27.07.2021, в месячный срок с момента вступления решения суда в законную силу Администрацию возложена обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренного пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ.

Следовательно, на момент вынесения обжалуемого решения судом первой инстанции могли быть учтены приведенные законоположения, предусматривающие, что порядок организации и осуществления муниципального контроля устанавливается положением о виде муниципального контроля, утверждаемым представительным органом муниципального образования.

При этом в силу пункта 4 статьи 98 Закона N 248-ФЗ положения о видах регионального государственного контроля (надзора), положения о видах муниципального контроля подлежат утверждению до 01.01.2022. До утверждения указанных положений о видах контроля, но не позднее 01.01.2022 применяется Закон N 294-ФЗ и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты.

Как указано выше, согласно Уставу поселения Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, а не представительным.

Таким образом, возложение на Администрацию после 01.07.2021 обязанности по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, является незаконным.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 270 АПК РФ неправильное применение норм материального права является основанием для отмены судебного акта.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение Арбитражного суда Тюменской области от 27.07.2021 по делу N А70-7309/2021 подлежит отмене в части обязания Администрации в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренный пунктом 19 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ, на основании пункта 4 части 1, части 2 статьи 270 АПК РФ.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, так как Администрация освобождена от ее уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, частью 2 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 27.07.2021 по делу N А70-7309/2021 отменить в части обязания Администрации Калининского сельского поселения Викуловского муниципального района разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предусмотренный пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В остальной части решение Арбитражного суда Тюменской области от 27.07.2021 по делу N А70-7309/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

О.Ю. Рыжиков Н.А. Шиндлер