Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2021 г. N 06АП-4648/21 по делу N А73-4965/2021

г. Хабаровск

02 ноября 2021 г.

А73-4965/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 ноября 2021 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мильчиной И.А.

судей Вертопраховой Е.В., Сапрыкиной Е.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Осадчей Н.П.

при участии в заседании:

от администрации Мичуринского сельского поселения Хабаровского района: Закирова Н.Ю., представитель по доверенности от 20.11.2020 N 08;

от Контрольно-счетной палаты Хабаровского муниципального района Хабаровского края: Евстропов А.В. (председатель) по решению от 16.04.2019 N 12-86;

от администрации Хабаровского муниципального района Хабаровского края: Ломашук Е.К., представитель по доверенности от 03.12.2020 N 2.1-25/6972;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Мичуринского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края

на решение Арбитражного суда Хабаровского края от 02.07.2021

по делу N А73-4965/2021

по заявлению администрации Мичуринского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (ОГРН 1032700250131, ИНН 2720006200)

к Контрольно-счетной палате Хабаровского муниципального района (ОГРН 1212700014537, ИНН 2720063311)

о признании незаконным представления от 23.03.2021 N 01-15/45

третье лицо администрация Хабаровского муниципального района Хабаровского края (ОГРН 1022700858432, ИНН 2720003873)

УСТАНОВИЛ:

Администрация Мичуринского сельского поселения Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее - администрация Мичуринского поселения) обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением к Контрольно-счетной палате Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее - Контрольно-счетная палата), в котором просит признать незаконным представление от 23.03.2021 N 01-15/45.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена администрация Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее - администрация Хабаровского района).

Решением суда от 02.07.2021 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с судебным актом, администрация Мичуринского поселения обратилась в Шестой арбитражный апелляционный суд, в котором просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

В обоснование жалобы заявитель ссылается на несоответствие изложенных в решении выводов суда обстоятельствам дела, а также неправильное применение норм материального права. Позиция сводится к отсутствию оснований для возврата в бюджет муниципального района бюджетных средств ввиду доказанности законности, результативности (эффективности, экономности) использования межбюджетных трансферов. Кроме того, приведены доводы о нарушении сроков, порядка назначения и проведения проверки, неуполномоченности должностного лица, свидетельствующие, по мнению администрации поселения, о незаконности проверки. Подробно доводы изложены по тексту апелляционной жалобы.

Контрольно-счетная палата, администрация Хабаровского района просили в отзывах в удовлетворении жалобы отказать.

В ходе судебного разбирательства по апелляционной жалобе представители участвующих в деле лиц поддерживали позиции, изложенные в апелляционной жалобе и в отзывах на нее.

Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив в порядке статей 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании заключенных с администрацией Хабаровского района соглашений от 27.05.2019 "О передаче Мичуринскому сельскому поселению Хабаровского муниципального района части полномочий по решению вопроса местного значения в части организации в границах поселения газоснабжения населения" с учетом дополнительного соглашения от 05.11.2019 N 1, соглашения от 23.01.2020 N 5 "О передаче Мичуринскому сельскому поселению Хабаровского муниципального района части полномочий по решению вопроса местного значения в части организации в границах поселения газоснабжения населения" с учетом дополнительного соглашения от 28.12.2020 N 1, соглашения от 06.03.2019 N 50 "О передаче сельскому поселению части полномочий по внесению изменений в генеральный план поселения и правила землепользования и застройки сельского поселения" (далее - Соглашение N 50) с учетом дополнительных соглашений от 25.11.2019 N 226 и от 09.01.2020 N 1 (далее - дополнительные соглашения N 226 и N 1), администрация Мичуринского поселения получила и использовала в 2019-2020 годах межбюджетные трансферты на организацию в границах поселения газоснабжения населения, а также на внесение изменений в генеральный план поселения и правила землепользования и застройки из бюджета Хабаровского муниципального района.

С учетом письма от 14.12.2020 N 01-10/7031 Собрания депутатов Хабаровского муниципального района, приказом председателя Контрольно-счетной палаты от 28.12.2020 N 01-08/19 в план работы на 2021 год включено контрольное мероприятие "Проверка законности, результативности (эффективности, экономности) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета Хабаровского района Мичуринскому поселению за 2019 -2020 годы (выборочно)" со сроком проведения январь - март текущего года.

В период с 15.01.2021 по 11.03.2021 на основании приказа от 28.12.2020 N 01-08/19 (далее - приказ) в отношении администрации Мичуринского поселения Контрольно-счетной палатой проведено контрольное мероприятие, целью которого являлась проверка законности, результативности (эффективности, экономности) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета Хабаровского муниципального района Мичуринскому поселению (выборочно), в части предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Хабаровского муниципального района Мичуринскому поселению на организацию в границах поселения газоснабжения населения, а также по внесению изменений в генеральный план поселения и правила землепользования и застройки.

Предметом проверки являлось: решения о бюджете Мичуринского поселения на 2019-2020 годы, первичные учетные документы, подтверждающие организацию в границах поселения газоснабжения населения, внесение изменений в генеральный план поселения и правила землепользования и застройки (локальные сметные расчеты, контракты, договоры (контракты), платежные документы, акты выполненных работ и др.), отчетность об использовании межбюджетных трансфертов, иные документы, относящиеся к цели контрольного мероприятия.

Исследуемый период: 2019-2020 годы (при необходимости иные периоды). Срок проведения контрольного мероприятия: с 15.01.2021 по 26.02.2021.

18.02.2021 в адрес администрации Мичуринского поселения от председателя Контрольно-счетной палаты поступило уведомление о продлении срока проведения контрольного мероприятия по 11.03.2021 с приложением утвержденного приказом от 18.02.2021 N 4 изменения в программу проведения контрольного мероприятия в части срока проведения контрольного мероприятия: с 26.02.2021 по 11.03.2021.

По результатам проверки составлен акт от 11.03.2021 N 01-22/28, в котором зафиксировано, что межбюджетные трансферты, выделенные администрацией Хабаровского района администрации Мичуринского поселения на внесение изменений в генеральный план поселения и правила землепользования и застройки сельского поселения в общей сумме 286 153 рубля, использованы без достижения окончательного результата, с нарушением требований заключенного Соглашения N 50.

Кроме того, установлены иные нарушения норм действующего законодательства при реализации мероприятий по внесению изменений в генеральный план и правила землепользования: наименование села в договоре с ИП Куликовым А.С. от 18.03.2019 N 7/19-К/ИШБ указано некорректно, как Воронеж-3, тогда как в состав Мичуринского сельского поселения входит село Воронежское-3; договоры с ИП Куликовым А.С. от 29.03.2019 N 5/19-К/ИП/Б, N 6/19-К/ИП/Б и от 18.03.2019 N 7/19-К/ИП/Б заключены с нарушениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) и приказа Минрегионразвития России от 26.05.2011 N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" (далее - Приказ N 244"), в том числе: в нарушение пункта 1 статьи 711 ГК РФ, пунктов 2.2. и 4.1. вышеуказанных договоров произведена оплата 1 этапа работ по всем договорам без фактического подтверждения выполнения данного этапа работ, т.е. без подписания акта приемки выполненных работ по 1 этапу; согласно сведениям из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства ИП Куликов А.С. является субъектом малого и среднего предпринимательства и обязательным условием контракта является оплата заказчиком поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта не более чем в течение пятнадцати рабочих дней с даты подписания заказчиком документа о приемке выполненных работ. В нарушение части 8 статьи 30 Закона N 44-ФЗ пунктами 2.2 договоров подряда на выполнение работ установлена оплата в течение 30 банковских дней после подписания акта сдачи-приемки выполненных работ; частью 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ определено, что при описании объекта закупки заказчик использует требования, касающиеся качественных характеристик, которые предусмотрены принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации документами, связанными с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика. Кроме того, Приказом N 244 утверждены требования к составлению задания на проектирование (градостроительное задание) генерального плана, в соответствии с которыми в задании на проектирование генерального плана целесообразно четко формулировать поставленные цели и задачи разработки проектов генеральных планов, требования к их составу и содержанию; в нарушение части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, раздела 7 Приказа N 244 в договорах отсутствует описание характеристик выполняемых работ. Прилагаемые к договорам Технические задания не содержат основные параметры состава и содержания разрабатываемой документации, отсутствуют ссылки на нормативно-правовую базу, регулирующую основные требования к разрабатываемой документации.

17.03.2021 администрацией Мичуринского поселения представлен протокол разногласий к акту проверки, по результатам рассмотрения которого Контрольно-счетной палатой вынесено представление от 23.03.2021 N 01-15/45 об устранении нарушений по акту проверки, в котором предлагалось: 1. рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов; 2. при заключении договоров, муниципальных контрактов для муниципальных нужд обеспечить недопущение в дальнейшем совершения нарушений требований Закона N 44-ФЗ, ГК РФ, ГрК РФ; 3. не допускать в дальнейшем совершения случаев неэффективного расходования бюджетных средств; 4. при заключении договоров (контрактов) для муниципальных нужд не допускать ошибок в наименованиях сел; 5. при формировании технических заданий, спецификаций к договорам (контрактам), заключенным для муниципальных нужд, руководствоваться требованиями законодательства РФ с целью недопущения нарушений и недостатков; 6. обеспечить возврат в бюджет Хабаровского муниципального района средств межбюджетных трансфертов в общей сумме 286 153 рубля, использованных без достижения окончательного результата, с нарушением требований пункта 3.4.9 Соглашения N 50, а также статей 24, 32 ГрК РФ; 7. рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших указанные нарушения.

Полагая представление незаконным, администрация Мичуринского поселения обратилась в арбитражный суд с заявлением об оспаривании его законности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ).

В соответствии с положениями статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

Согласно статье 11 Положения о Контрольно-счетной палате Хабаровского муниципального района, утвержденного решением Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 20.03.2012 N 40-227, Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно. Обязательному включению в планы работы подлежат поручения Собрания депутатов.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетом является форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Пунктом 3.1 статьи 86 БК РФ установлено, что расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципального района части полномочий органов местного самоуправления городских, сельских поселений по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений, предоставляемых в порядке, предусмотренном статьей 142.5 БК РФ.

Данная норма Бюджетного кодекса направлена на реализацию аналогичного положения, предусмотренного частью 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Данный принцип получил особое развитие в законодательстве, связанном с обеспечением государственных и муниципальных нужд.

В статье 1 Закона N 44-ФЗ указано, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В рассматриваемой ситуации в пункте 6 итоговой части представления от 23.03.2021 N 01-15/45 контрольно-счетный орган указал на необходимость возврата в бюджет Хабаровского муниципального района средств межбюджетных трансфертов в общей сумме 286 153 рубля, использованных Мичуринским сельским поселением без достижения окончательного результата.

Судебной коллегией установлено, что на основании Соглашения N 50 с учетом дополнительных соглашений N 226 и N 1, Хабаровский муниципальный район передал Мичуринскому сельскому поселению полномочия по решению вопроса местного значения по внесению изменений в генеральный план поселения и правила землепользования и застройки сроком с 01.01.2019 по 30.06.2020.

Исполнение полномочий осуществляется за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета района в бюджет поселения (пункт 2.1. Соглашения).

На дату окончания полномочий, предусмотренных разделом 1 Соглашения, поселение обязано предоставить в Район и Управление Росреестра по Хабаровскому краю материалы по утверждению внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки поселения (пункт 3.4.9. Соглашения).

В ходе проведения контрольного мероприятия контрольно-счетным органом установлено, что Мичуринское сельское поселение не выполнило обязанность, установленную пунктом 3.4.9. Соглашения N 50. В нарушение статей 24, 32 ГрК РФ не утверждены материалы по внесению изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки поселения решением представительного органа местного самоуправления поселения.

Данные обстоятельства подтверждается имеющимися в деле доказательствами и по содержанию апелляционной жалобы заявитель не оспаривает факт не представления Району утвержденных материалов на момент окончания полномочий в рамках Соглашения N 50.

Довод апелляционной жалобы о том, что положения пункта 3.4.9 Соглашения N 50 не обязательны для исполнения в случае не утверждения данных материалов, подлежит отклонению как не опровергающий факта неисполнения обязательства, взятого на себя поселением при заключении указанного соглашения.

Ссылки заявителя на отсутствие согласованного порядка предоставления и перечня необходимых материалов по внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки, а также на предоставление материалов Управлению архитектуры и градостроительства администрации Хабаровского района (далее - Управление архитектуры района) и выполнение работ по Соглашению N 50 судебной коллегией отклоняются, поскольку в материалах дела отсутствует принятый Районом результат по истечении срока действия Соглашения N 50 и впоследствии.

Администрация Мичуринского поселения документально не опровергла содержащийся в акте проверки от 11.03.2021 N 01-22/28 вывод о том, что работы в рамках указанного соглашения не выполнены в полном объеме.

Материалы дела не содержат доказательств, позволяющих признать, что непринятие Управлением архитектуры района подготовленных материалов по внесению изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки вызвано незаконными действиями (бездействием) должностных лиц муниципального органа.

Аргумент заявителя апелляционной жалобы о том, что в пункте 6 оспариваемого представления не конкретизированы вмененные нарушения положений статей 24, 32 ГрК РФ, апелляционным судом отклоняется, поскольку сотрудники контрольно-счетного органа осуществляли проверку исполнения обязательств по Соглашению N 50, по итогам которой установлен факт отсутствия результата проведенных сельским поселением работ в рамках полномочий, регламентированных вышеуказанными нормами Градостроительного кодекса. Кроме того, не конкретизация не препятствует установлению существа выявленных нарушений.

По эпизоду неэффективности использования Мичуринским сельским поселением бюджетных средств, исходя из критерия экономности, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Анализ сведений о стоимости услуг и объеме работ в рамках заключенного поселением с ИП Куликовым А.С. (как с единственным поставщиком) договора от 29.03.2019 N 6/19-К/ИП/Б позволил контролирующему органу признать подтвержденной возможность выполнения работ с использованием меньшего объема бюджетных средств.

Так, по заключенному в 2019 году конкурентным способом Управлением архитектуры района договору по внесению изменений в текстовую часть правил землепользования и застройки одиннадцати сельских поселений, стоимость работ в части приведения в соответствие к действующему классификатору видов разрешенного использования составила 58 830 рублей или одного поселения - 5 348,18 рубля. В то время как согласно договору от 29.03.2019 N 6/19-К/ИП/Б стоимость работ аналогичного характера составила 95 000 рублей в отношении одного поселения.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии должного сравнения объема выполненных работ по вышеуказанным договорам не опровергает факта указания в техническом задании к договору от 29.03.2019 N 6/19-К/ИП/Б изменения только текстовых материалов, как и по договору по внесению изменений в текстовую часть правил землепользования одиннадцати сельский поселений.

Вместе с тем, отклоняя доводы апелляционной жалобы в части соблюдения критерия экономности при осуществлении закупки по договору от 29.03.2019 N 6/19-К/ИП/Б, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что, исходя из пункта 6 итоговой части представления от 23.03.2021 N 01-15/45, основанием для предложения по обеспечению возврата в бюджет Района средств межбюджетных трансфертов в общей сумме 286 153 рубля послужило недостижение Мичуринским сельским поселением окончательного надлежащего результата по передаче части полномочий по решению вопроса местного значения (в рамках Соглашения N 50), а не неэкономность использования бюджетных средств.

Также материалами дела подтверждаются и самим заявителем не оспариваются иные нарушения, зафиксированные в мотивировочной части представления от 23.03.2021 N 01-15/45. При этом указанные в акте проверки от 11.03.2021 N 01-252/28 обстоятельства заявителем в установленном частью 3.1 статьи 70 АПК РФ порядке не опровергнуты. В жалобе не приведены какие-либо мотивы признания акта контрольного мероприятия недопустимым и неотносимым доказательством, который наряду с другими доказательствами по делу подтверждает выявленные нарушения.

С учетом изложенного требования представления Контрольно-счетной палаты от 23.03.2021 N 01-15/45 соответствуют положениям действующего законодательства, а доводы администрации поселения об обратном коллегия находит ошибочными и необоснованными.

Повторно заявленные в апелляционной жалобе доводы относительно нарушения сроков, назначения и проведения проверки, об неуполномоченности должностного лица, были предметом судебного разбирательства в первой инстанции, мотивы их необоснованности подробно изложены в обжалованном судебном решении.

Проверив процедуру проведения проверки, суд апелляционной инстанции не установил действий (бездействия) Контрольно-счетной палаты, которые бы препятствовали Мичуринскому сельскому поселению представлять документы, давать пояснения, заявлять разногласия по результатам проверки в подтверждение законности, результативности (эффективности, экономности) использования межбюджетных трансферов по предмету проверки.

Также отсутствие в представлении информации о реквизитах для перечисления денежных средств основанием для признания его незаконным не является.

Таким образом, в рассматриваемом случае суд обоснованно признал, что контрольное мероприятие, по результатам которого вынесено оспариваемое представление, проведено контрольно-счетным органом в пределах предоставленных полномочий.

Заявитель не доказал нарушение представлением своих прав и документально не обосновал, каким образом удовлетворение заявленного требования приведет к восстановлению его прав и законных интересов. Данные обстоятельства в силу диспозиции части 3 статьи 201 АПК РФ являются основаниями для отказа в удовлетворении заявленных требований.

При указанных выше фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 02.07.2021 по делу N А73-4965/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Мильчина

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.И. Сапрыкина