Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10 января 2022 г. N 07АП-11059/21 по делу N А45-15473/2021

г. Томск

10 января 2022 г.

Дело N А45-15473/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 27 декабря 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 января 2022 года.

Седьмой Арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.

судей Павлюк Т.В.,

Хайкиной С.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Карташовой Н.В. с использованием технологии онлайн-заседания (web-конференции) информационной системы "Картотека арбитражных дел" рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (N 07АП-11059/2021) на решение от 30.09.2021 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-15473/2021 (судья Нахимович Е.А.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью Земельно-Кадастровая Компания "Геостарт", г. Новосибирск (ОГРН 1065406173524) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, г. Новосибирск о признании недействительным решения от 18.05.2021 N РНП-54-175,

третьи лица: 1) Государственное казенное учреждение Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" (ОГРН: 1025401923580, ИНН: 5405100316), 2) Опанасенко Владимир Иванович.

В онлайн-режиме посредством использования информационной системы "Картотека арбитражных дел" в судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области: Рихельгоф Т.А. по доверенности от 24.09.2021 (до 31.12.2021).

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Земельно-Кадастровая Компания "Геостарт" (далее - заявитель, общество, ООО ЗКК "Геостарт") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - Управление, Новосибирское УФАС России) о признании недействительным решения от 18.05.2021 N РНП-54-175.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное казенное учреждение Новосибирской области "Территориальное управление автомобильных дорог Новосибирской области" (далее - ГКУ НСО "ТУ АД"), Опанасенко Владимир Иванович.

Решением от 30.09.2021 Арбитражного суда Новосибирской области заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит отменить состоявшийся судебный акт и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Отзывы на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) от лиц, участвующих в деле, к началу судебного заседания не представлены.

В судебном заседании представитель Управления поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

ООО ЗКК "Геостарт" и третьи лица надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатом направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ), не обеспечили явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

Суд апелляционной инстанции в порядке части 6 статьи 121, частей 1, 5 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей ООО ЗКК "Геостарт" и третьих лиц.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта Арбитражного суда Новосибирской области в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя Управления, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене исходя из следующего.

Судом установлено и следует из материалов дела, в Новосибирское УФАС России поступило обращение ГКУ НСО "ТУАД" о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об ООО ЗКК "Геостарт" в связи с односторонним отказом ГКУ НСО "ТУАД" от исполнения контракта, заключенного с ООО ЗКК "ГЕОСТАРТ" по результатам проведения электронного аукциона на выполнение работ по разработке проектной и рабочей документации и выполнению изыскательских работ на строительство остановочного пункта в рамках реконструкции участка автодороги "1 км а/д "Н2123" - Верх-Тула-Ленинское-ОбьГЭС" в Новосибирском районе Новосибирской области (извещение N 0851200000620003696).

06.08.2021 между ГКУ НСО "ТУАД" (далее - заказчик) и ООО ЗКК "Геостарт" (далее - подрядчик) заключен контракт на выполнение работ по разработке проектной и рабочей документации и выполнению изыскательских работ на строительство остановочного пункта в рамках реконструкции участка автодороги "1 км а/д "И-2123" - Верх-Тула-Ленинское-ОбьГЭС" в Новосибирском районе Новосибирской области.

Согласно условиям контракта работы в полном объеме должны были быть выполнены до 18.01.2022.

В соответствии с календарным планом работы, предусмотренные 1 этапом (инженерные изыскания и положительное заключение ГБУ НСО "ГВЭ НСО" на инженерные изыскания), должны быть закончены до 07.12.2020.

Из пункта 4.1 контракта следует, что при завершении работ по инженерным изысканиям исполнитель представляет заказчику отчет но инженерным изысканиям в 2-х экземплярах, положительное заключение ГБУ НСО "ГВЭ НСО" на инженерные изыскания, акт освидетельствования выполненных работ по форме приложения N 3 к контракту.

Материалы изысканий сданы подрядчиком на проверку заказчику 21.01.2021.

26.02.2021 сторонами подписан акт освидетельствования выполненных работ N 11.

На заседании комиссии представители заказчика пояснили, что данный акт подписан для того, чтобы подрядчик мог направить документы на экспертизу в ГБУ НСО "ГВЭ НСО".

01.04.2021, 19.04.2021 заказчиком в адрес подрядчика направлены претензии, поскольку работы по 1 этапу не были сданы ООО ЗКК "Геостарт".

20.04.2021 заказчиком принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта на основании статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), поскольку по состоянию на 20.04.2021 указанная пунктом 4.1 контракта документация подрядчиком в надлежащем виде не представлена в ГКУ НСО "ТУАД".

20.04.2021 решение об одностороннем отказе от исполнения контракта размещено в единой информационной системе, направлено по электронной почте, направлено по почте России письмом с уведомлением о вручении.

27.04.2021 подрядчиком в адрес заказчика направлено письмо о намерении завершить работы, предусмотренные контрактом. Также согласно указанному письму ООО ЗК "Геостарт" считает, что основания для принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта у заказчика отсутствовали, поскольку инженерные изыскания выполнены в полном объеме, 26.02.2021 заказчиком подписан акт освидетельствования выполненных работ.

Кроме того, на момент направления указанного письма были подготовлены документы для сдачи в ГБУ НСО "ГВЭ НСО", а также активно велись работы по проектированию и работы по проекту планировки межевания.

30.04.2021 заказчиком направлен ответ на данное письмо, согласно которому, по мнению ГКУ НСО "ТУАД", заказчик был вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, поскольку результаты работ по 1 этапу подрядчиком в полном объеме сданы не были.

Комиссией Новосибирского УФАС России установлено, что на момент рассмотрения обращения документы на получение заключения в ГБУ НСО "ГВЭ НСО" подрядчиком не направлены, в регламентированный срок ООО ЗКК "ГЕОСТАРТ" не предприняло действий по устранению нарушений по контракту, приняла решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведения об ООО ЗКК "Геостарт" сроком на 2 года, включении в реестр недобросовестных поставщиков сведения об учредителе и генеральном директоре ООО ЗКК "Геостарт" - Опанасенко Владимире Ивановиче сроком на 2 года.

Не согласившись с принятыми решениями, ООО ЗКК "Геостарт" обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования общества, суд первой инстанции исходил из того, что ООО ЗКК "Геостарт" не отказывалось от исполнения контракта в срок до 18.01.2022 и не совершало действий, безусловно свидетельствующих о намерении уклониться от его исполнения в установленный срок и в установленном объеме.

Апелляционный суд поддерживает выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198 АПК РФ основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

В силу положений статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган выполняет функции государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, контроля в сфере размещения заказов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства, а также в соответствии с частью 1 статьи 104 Закона о контрактной системе осуществляет ведение реестра недобросовестных поставщиков.

В соответствии с частью 10 статьи 104 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации постановлением от 25.11.2013 N 1062 утвердило Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Правила N 1062).

Правила N 1062 устанавливают порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - реестр), в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра.

Согласно части 2 статьи 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

В соответствии с Правилами N 1062 в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

В силу пункта 11 Правил N 1062 уполномоченный орган осуществляет проверку предоставленных информации и документов на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя).

Размещение сведений об участнике размещения заказа в реестр недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника размещения заказа от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника размещения заказа отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

По смыслу статьи 104 Закона о контрактной системе реестр недобросовестных поставщиков с одной стороны является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа (часть 2 статьи 104 Закона о контрактной системе).

С другой стороны реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Вместе с тем, основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как признанного победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств и в предусмотренном бюджетным законодательством порядке.

В судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, определения от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О) отражено, что применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Закон о контрактной системе, как и Правила N 1062 не содержат безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

С учетом изложенного, при рассмотрении вопроса о законности решения уполномоченного органа о включении или не включении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства.

Проанализировав представленную в материалы дела переписку между обществом и ГКУ НСО "ТУАД" и иные доказательства, подтверждающие выполнение работ по контракту, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ООО ЗКК "Геостарт" не уклонялось от исполнения контракта.

В соответствии с условиями контракта заявитель обязался выполнить работы в срок с даты заключения контракта и по 18.01.2022 в соответствии с графиком выполнения работ (приложение N 4 к контракту).

График производства работ закрепляет общий срок приемки освидетельствованных работ заказчиком - 18.01.2022, а также сроки выполнения и освидетельствования отдельных видов работ с указанием объема исполнения по каждому виду работ и промежуточные сроки исполнения каждого вида работ.

Ссылаясь на то, что согласно пункту 9.6 контракта заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения договора подряда, в том числе в следующих случаях: - если исполнитель не приступает своевременно к исполнению контракта или выполняет работы настолько медленно, что окончание их к сроку становится явно невозможным (пункт 2 статьи 715 Гражданского кодекса Российской Федерации) (пункт 9.6.2 контракта) заказчик направил в адрес исполнителя уведомление об одностороннем отказе от исполнения договора от 20.04.2021 N 3101.

Комиссия Новосибирского УФАС России пришла к выводу, что единственным нарушением контракта со стороны заявителя явилось неполучение положительного заключения ГБУ НСО "ГВЭ НСО" на инженерные изыскания.

При этом антимонопольным органом не установлен факт того, что неполучение заключения в установленный контрактом срок могло как-либо образом повлиять на выполнение остальных этапов выполнения работ по контракту и поставить под угрозу выполнение контракта в срок до 18.01.2022.

Работы по контракту в соответствии с его условиями состоят из трех этапов. В соответствии с действующими нормативно-правовыми актами, регулирующими выполнение вышеуказанных работ, каждый этап представляет собой отдельный блок работ, которые могут выполняться параллельно. Начало реализации работ по этапу два и три никак не находится в зависимости от завершения выполнения первого этапа в части получения положительного заключения ГБУ НСО "ГВЭ НСО" на инженерные изыскания.

По завершению основных работ по I этапу контракта заявитель приступил к параллельному выполнению работ по II и III этапам, для выполнения которых была вся необходимая документация, в том числе инженерные изыскания.

Заявителем подготовлены все проектные решения размещения остановочных пунктов и 27.04.2121 направлены заказчику на согласование (срок окончания работ по II этапу 12.05.2021).

Одновременно со вторым этапом заявитель начал выполнять работы по III этапу контракта. Для разработки проекта планировки территории и проекта межевания территории у заявителя имелась вся необходимая документация.

Объем исполненных работ по первому этапу достаточен для продолжения выполнения контракта в целом, антимонопольным органом не установлено, что не получение положительного заключения на инженерные изыскания могло повлиять на выполнение дальнейших работ, а значит основания указанные заказчиком в одностороннем отказе о том, что заявитель не исполнит контракт в установленный срок, носят предположительный характер.

ООО ЗКК "ГЕОСТАРТ" не отказывалось от исполнения контракта в срок до 18.01.2022 и не совершало действий, безусловно свидетельствующих о намерении уклониться от его исполнения в установленный срок и в установленном объеме.

Заявителем предпринимались все меры, направленные на выполнение контракта, недобросовестность и виновное поведение общества антимонопольным органом не доказаны.

Отсутствие недобросовестного поведения в действиях общества исключает применение к нему санкции в виде внесения в реестр недобросовестных поставщиков.

Следовательно, для возникновения таких правовых последствий, как признание исполнителя недобросовестным поставщиком, антимонопольный орган не вправе ограничиваться констатацией факта нарушения, а в рамках выполнения возложенной на него функции должен выяснить все обстоятельства нарушения, определить вину нарушителя, характер его действий и после установления всех перечисленных обстоятельств решать вопрос о наличии или отсутствии оснований для включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков.

Общество намеревалось добросовестно исполнить контракт, предприняло исчерпывающие меры, направленные на добросовестное исполнение контракта:

- проведены и сданы заказчику в полном объеме материалы инженерных изысканий (инженерно-геодезические, инженерно-геологические, создание и закрепление геодезического разбивочного обоснования, закрепление точек оси трассы, углов поворота, согласование всех коммуникаций с эксплуатирующими организациями);

- получены технические условия на технологическое присоединение остановочных пунктов к сетям электроэнергии;

- 27.04.2021 заказчику направлены предпроектные решения размещения остановочных пунктов на согласование;

- 13.05.2021 получено письмо от заказчика с перечнем замечаний, необходимостью доработать и предоставить в ГКУ НСО ТУ АД в бумажном варианте в срок до 21.05.2021.

Управлением не установлен умысел общества на намеренное неисполнение государственного контракта либо отказ от его исполнения в установленном объеме и к установленному сроку.

Антимонопольный орган в нарушение пункта 7 статьи 104 Закона о контрактной системе и пунктов 11 и 12 Правил N 1062 исходило из формальных признаков неисполнения обществом условий государственного контракта. Описанные в решении действия общества не могут служить достаточным и безусловным основанием для вывода о недобросовестности и включения информации о нем в РНП.

Как разъяснено в постановлении Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей, в том числе в получении необходимой информации. Поведение одной из сторон может быть признано недобросовестным, если усматривается очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения.

Таким образом, принимая во внимание изложенные выше обстоятельства, основания для безусловного вывода о недобросовестности общества отсутствуют, что в свою очередь свидетельствует об отсутствии правовых оснований для включения сведений об обществе в реестр недобросовестных поставщиков.

Вследствие принятия антимонопольным органом оспариваемого решения нарушены права и законные интересы общества в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, поскольку ограничивает его право на участие в торгах, проводимых, в том числе, в рамках Закона о контрактной системе.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В настоящем случае суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о необходимости удовлетворения заявленных обществом требований, обязав антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

Оценивая иные доводы апеллянта применительно к изложенным выше обстоятельствам, апелляционный суд с учетом перечисленных положений норм права, содержания оспариваемого решения и других доказательств, представленных в материалы настоящего дела, приходит к выводу об отсутствии оснований для признания доводов апелляционной жалобы обоснованными.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 30.09.2021 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-15473/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

Т.В. Павлюк С.Н. Хайкина