Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2022 г. N 16АП-99/21 по делу N А63-9873/2020

г. Ессентуки

19 января 2022 г.

Дело N А63-9873/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 12.01.2022.

Полный текст постановления изготовлен 19.01.2022.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей Марченко О.В., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Афанасовым К.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление общества с ограниченной ответственностью "Нефтедобывающее предприятие "Чепаковское" (ОГРН 1072635011184) к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, о признании незаконным мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия, проведенного 26.06.2020 на земельном участке с кадастровым номером 26:20:190107:21 и о признании недействительным и отмене предписания от 29.06.2020 N 86,

третьи лица: Министерство культуры Ставропольского края,

АО "Самотлорнефтепромхим",

при участии в судебном заседании:

от ООО "Нефтедобывающее предприятие "Чепаковское" - Токарева В.В. (по доверенности),

от Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия - Терещенко А.В. (по доверенности)

УСТАНОВИЛ:

ООО "Нефтедобывающее предприятие "Чепаковское" (далее - заявитель, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия (далее - управление) о признании незаконным мероприятия по контролю за состоянием объекта культурного наследия, проведенного 26.06.2020 на принадлежащем обществу земельном участке с кадастровым номером 26:20:190107:21; о признании недействительным предписания управления от 29.06.2020 N 86.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство культуры Ставропольского края.

Решением от 01.12.2020 суд отказал в удовлетворении заявления, указав на соответствие закону контрольного мероприятия и вынесенного по его результатам предписания о незамедлительной приостановке земляных, строительных и иных работ на земельном участке с кадастровым номером 26:20:190107:21 до момента согласования управлением необходимой документации по обеспечению сохранности объекта культурного наследия "Городище "Маджары".

Апелляционным постановлением от 17.03.2021 решение суда отменено, в удовлетворении заявления отказано по тем же мотивам. В суде апелляционной инстанции дело рассмотрено по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, поскольку определением от 15.02.2021 АО "Самотлорнефтепромхим" (далее - общество) привлечено к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора т.к. предписание адресовано и данному юридическому лицу.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.08.2021 апелляционное постановление отменено, дело направлено на новое рассмотрение в апелляционный суд.

Суд кассационной инстанции указал на преждевременность вывода о том, что земляные работы на принадлежащем заявителю земельном участке произведены с нарушением требований статей 5, 5.1, 30, пунктов 1.2.3 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) и необходимость исследования доводов заявителя о недоказанности нахождения земельного участка в границах охранной зоны и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия "Городище "Маджары", апелляционное постановление не содержит ссылок на доказательства, подтверждающие обратное. Суд апелляционной инстанции не оценил представленные в материалы дела (в том числе электронного), договор купли-продажи земельного участка от 04.10.2019 N 13, заключенный Администрацией Буденновского муниципального района Ставропольского края и предприятием; выданную предприятию лицензию с целевым назначением и видами работ - разведка и добыча углеводородного сырья в пределах Чепаковского месторождения в Буденновском районе Ставропольского края с приложениями 1, 2, в которых (согласно лицензии) приводится описание границ участка недр, координаты угловых точек, копии топопланов, разрезов и др. (в материалах данного, в том числе электронного дела, приложения к лицензии отсутствуют), в также представленному в электронном деле, выданному предприятию Ставропольским межрайонным природоохранным прокурором, предостережению о недопустимости нарушения закона от 25.05.2020, относительно расположенного в юго-восточной части г. Буденновска памятника археологии "Городище "Маджары".

При повторном пересмотре дела письменно уточнили правовые позиции с учетом указаний, содержащихся в постановлении окружного суда. В судебном заседании представители сторон дали пояснения об обстоятельствах и материалах дела.

В частности, заявитель считает, что управлением не доказаны правомерность, как самой проверки, так и выданного по ее итогам предписания, поскольку основания для проверки отсутствуют, а представление Прокуратуры Ставропольского края от 04.06.2020 N 7/3-11-200,таковым не является. В представлении содержатся выводы о допущенных управлением нарушениях, выразившихся в невыдаче заявителю в соответствии со ст. 21 Закона 73-ФЗ Паспорта объекта культурного наследия, невыдаче в соответствии со ст. 47.6 Охранного обязательства объекта культурного наследия, включенного в реестр. Прокуратура отметила, что связи с этим отсутствует предмет охраны, а также, управлением, в нарушение своих обязанностей, не установлены обязательства по охране объекта культурного наследия. Отсутствие указанных документов (паспорта объекта и охранного обязательства) не позволяют заявителю разработать раздел по охране объекта культурного наследия. Также прокуратура указала на то, что управлением не проведены археологические полевые работы, что не позволяет определить местонахождение объекта культурного наследия и его границы. Заявитель ссылается на письма управления от 28.07.2020 (Том 1, лист дела 89) и 30.07.2020 (Том 1, лист дела 52) об отсутствии на земельном участке заявителя объектов культурного наследия и о том, что археологические полевые работы на этой территории не проводились и проведение таких работ не планируется.

Управление в пояснениях указывает на законность контрольного мероприятия, поскольку соответствующие надзорные функции включены в его компетенцию. Ссылаясь на абзац 2 части 7 статьи 3.1. Закона N 73-ФЗ, управление считает, что отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и статьей 5.1 Закона N 73-ФЗ.

Дело рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие третьих лиц, извещенных о времени и месте проведения судебного заседания надлежащим образом.

Изучив и оценив в ходе повторного пересмотра дела все материалы дела в совокупности, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации выдало предприятию лицензию от 03.07.2007 СТВ N 14350 НЭ на право пользования недрами с целью разведки и добычи углеводородного сырья в пределах Чепаковского месторождения, расположенного в Будённовском районе, сроком действия до 30.12.2026. В границах лицензионного участка общество владеет на праве собственности земельным участком с кадастровым номером 26:20:190107:21, общей площадью 245 675 кв. м с видом разрешенного использования - недропользование. Участок находится в границах Муниципального образования с. Прасковея Буденновского района Ставропольского края. Земельный участок приобретен обществом в собственность на основании договора купли-продажи от 04.10.2019 N 13.

На основании постановления Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 N 624 "О дополнении и частичном изменении постановления Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" на государственную охрану поставлен объект культурного наследия федерального значения "Городище "Маджары", XIII - XIV вв. (том 2, л.д. 23-24).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 02.10.2017 N 108596-р зарегистрирован объект культурного наследия федерального значения "Городище "Маджары", XIII - XIV вв, расположенный по адресу: Ставропольский край, г. Буденновск, восточная окраина, Буденновский район, правый берег реки Кума, в едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации с присвоением регистрационного номера 261741034030006. Внесение соответствующих сведений о памятнике в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации поручено Департаменту государственной охраны культурного наследия (том 2, л.д. 65).

С учетом этих обстоятельств, 20.05.2020 Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой предприятию объявлено предостережение о недопустимости нарушений требований Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", обязывающего в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию (материалы электронного дела).

На основании представления прокурора Ставропольского края от 04.06.2020 N 7/3-11-2020 (том 3, л.д 110-114) приказом от 18.06.2020 N 488 управление назначило проведение мероприятия по контролю за состоянием объекта федерального значения "Городище "Маджары", XIII - XIV вв и 26.06.2020 провело проверку.

Согласно акту осмотра состояния объекта культурного наследия от 29.06.2020 N 160-АО, на земельном участке с кадастровым номером 26:20:190107:21, имеющим координаты N44о46'36,2" Е 44о13'09,01", частично находящемся на территории охранной зоны, а частично в зоне регулируемой застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения "Городище "Маджары", расположенного по адресу: Ставропольский край, Будённовский район, г. Будённовск, восточная окраина, правый берег реки Кума, произведены земельные, строительные, и иные работы, связанные с возведением на данном земельном участке буровой установки для добычи нефти, газа и газового конденсата, а также иной хозяйственной деятельности в области добычи нефти и природного газа (материалы электронного дела). Указанные работы произведены в нарушение требований статей 5, 5.1, статьи 30, пунктов 1, 2, 3 статьи 36 Закона N 73-ФЗ, а именно без соблюдения условий особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, а также без наличия у заказчика или лица проводившего указанные работы сведений о наличии либо отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия; согласованной органом охраны объектов культурного наследия документации по обеспечению сохранности указанного объекта; раздела об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия.

Заказчиком работ является заявитель, подрядчиком выступает общество.

Предписанием от 29.06.2020 N 86 управление обязало заявителя и общество незамедлительно приостановить земляные, строительные и иные работы на земельном участке с кадастровым номером 26:20:190107:21 до момента согласования управлением необходимой документации по обеспечению сохранности указанного объекта.

Полагая, что проведенные управлением мероприятия являются незаконными, а предписание - недействительным, предприятие обратилось в арбитражный суд заявлением.

В силу норм статей 198, 200, 201 АПК РФ для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Закон N 73-ФЗ.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (статья 1 Закона N 73-ФЗ).

В силу статьи 6 Закона N 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления мер, направленных, в том числе, на предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится, в том числе, осуществление государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия.

Наряду с осуществлением регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия (пункт 4.1 статьи 9.2 Закона N 73-ФЗ), органы охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации осуществляют также и федеральный государственный контроль (надзор) в области охраны объектов культурного наследия, в рамках реализации переданных полномочий Российской Федерации (пункт 1 статьи 9.1 Закона N 73-ФЗ).

Предметом федерального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия, осуществляемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации, является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия федерального значения, за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 9.1 и подпункт 1 пункта 2 статьи 11 Закона N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 Положения об управлении, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 20 марта 2015 г. N 102-п, управление является органом исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и нормативно-правовое регулирование в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ставропольского края, а также отдельные государственные полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Российской Федерации (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), переданные для осуществления органам государственной власти Ставропольского края (переданные полномочия Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 7 Административного регламента осуществления федерального государственного контроля (надзора) (утвержд. приказом управления от 27.02.2017 N 42) предметом федерального государственного контроля (надзора) являются, в том числе осуществление субъектами надзора мер по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Таким образом, контрольное мероприятие проведено уполномоченным на то органом, а соответствующее требование заявителя о признании данного мероприятия незаконным не может быть признано обоснованным.

Согласно статье 3 Закона N 73-ФЗ объектами археологического наследия являются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. При этом объекты археологического наследия отнесены к памятникам как одному из видов объектов культурного наследия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ, территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия.

Согласно пункту 3 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ.

Границы территории объекта культурного наследия, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия федерального значения (пункт 5 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ, должны содержать графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункт 7 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 Требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 04.06.2015 N 1745 (далее - Требования N 1745), территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии со статьей 3.1 Закона N 73-ФЗ.

Границами территории объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию. Обозначение указанных линий, а также поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы территории объекта культурного наследия (пункт 2.1 Требований N 1745).

Нормативно-правовой акт об утверждении границ территории объекта культурного наследия содержит текстовое и графическое (карта (схема)) описания местоположения границ объекта культурного наследия, перечень координат поворотных (характерных) точек и режим использования его территории (пункт 9 Требований N 1745).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия и режиме её использования учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости (пункт 12 Требований N 1745).

Утвержденные границы территории объекта культурного наследия, режим ее использования учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории, в которые вносятся изменения в установленном порядке (пункт 13.1 Требований N 1745).

Согласно п. 5 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения археологических полевых работ в порядке, установленном настоящим Законом, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Закона N 73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленного объекта археологического наследия, а также обеспечения доступа граждан к указанным объектам.

Пунктом 2 статьи 36 Закона N 73-ФЗ установлено, что изыскательские, проектные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 Закона работы по использованию лесов и иные работы в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, проводятся при условии соблюдения установленных статьей 5.1 Закона требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, и при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 2 статьи 45 Закона, обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия.

В соответствии пунктом 3 статьи 36 Закона N 73-ФЗ строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункту 4 статьи 49 Закона N 73-ФЗ в случае отсутствия утвержденных границ территории объекта археологического наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта археологического наследия территорией объекта археологического наследия признается часть земной поверхности, водный объект или его часть, занятые соответствующим объектом археологического наследия.

В ходе повторного пересмотра дела управлением представлен приказ от 22.01.2021 N 26 (размещен на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края http://pravo.stavregion.ru/docs/11872 и на официальном сайте управления http://oknskn.ru/assets/files/2021/prikaz-madzhary.PDF) об утверждении границ территории и режима использования земельного участка в границах территории Городища "Маджары". Согласно данному документу земельный участок с кадастровым номером 26:20:190107:21 также вошел в пределы указанных границ.

В этой связи суд считает, что основания для выдачи предписания отсутствовали, поскольку на момент его издания (29.06.2020) такие границы, утвержденные в установленном порядке, не существовали.

Управление считает, что в силу пункта 4 статьи 49 Закона N 73-ФЗ отсутствие сведений о границах территории объекта культурного наследия не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и статьей 5.1 Федерального закона N 73-ФЗ.

Суд отклоняет данный довод, поскольку названная правовая норма не наделяет хозяйствующий субъект обязанностью по самостоятельной добыче сведений о границах территории объекта культурного наследия.

В пользу такого вывода суд толкует отсутствие в предостережении природохранного прокурора от 20.05.2020 конкретных указаний на несоблюдение режима использования земельного участка, а также информацию в письме управления от 30.07.2020 N 04-18/3196, согласно которому финансовые средства на проведение необходимого комплекса археологических полевых работ по разработке и утверждению границ памятников из федерального бюджета не выделяются; в связи с тем, что отсутствуют границы территорий памятников, сведения об объектах археологического наследия не внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

При таких обстоятельствах предписание нарушает земельные и лицензионные права заявителя и не может быть признано законным, в связи чем, руководствуясь, статьями 268-271 АПК РФ суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.12.2020 по делу N А63- 9873/2020 отменить.

Признать незаконным предписание Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия от 29.06.2020 N 86.

В остальной части в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Нефтедобывающее предприятие "Чепаковское" отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

О.В. Марченко И.А. Цигельников