Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2022 г. N 10АП-20927/21 по делу N А41-26408/2021

г. Москва

24 января 2022 г.

Дело N А41-26408/2021

Резолютивная часть постановления оглашена 20 января 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 января 2022 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Марченковой Н.В.,

судей Боровиковой С.В., Виткаловой Е.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Колтан А.В.,

при участии в заседании:

от Балашихинской городской прокуратуры - Тихоцкий П. Н. по доверенности от 01.06.2021 года;

от ООО "Высота" - Дяйререва И.Р. по доверенности от 13.04.2021 года.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Балашихинской городской прокуратуры на решение Арбитражного суда Московской области от 24 августа 2021 года по делу N А41-26408/21,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Высота" обратилось в суд с заявлением к Балашихинской городской прокуратуре со следующими требованием признать незаконным представление Балашихинской городской прокуратуры (далее - прокуратура, заинтересованное лицо) от 10.02.2021 г.N Прдр-20460002-21-21/20460002.

Решением суда первой инстанции требования удовлетворены.

С вынесенным решением не согласилось заинтересованное лицо и обжаловало его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе прокуратура (далее также - податель жалобы) просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неверное применение судом норм материального и процессуального права.

Законность и обоснованность судебного акта проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из заявления, Балашихинской городской прокуратурой с привлечением специалистов Администрации городского округа Балашиха проведена проверка исполнения законодательства о градостроительстве при эксплуатации объекта недвижимости, расположенного по адресу: Московская область, Балашихинский район, г.о. Балашиха, с. Новый Милет, д. 3Г (кадастровый номер 50:15:0080301:166).

По результатам проведенной проверки в адрес ООО "Высота" поступило представление прокурора от 10.02.2021 г. N Прдр-20460002-21-21/20460002. В соответствии с указанным представлением, в ходе проверки выявлено следующее нарушение градостроительного законодательства - эксплуатация объекта недвижимости (кадастровый номер 50:15:0080301:166) без разрешения на ввод, предусмотренного ст. 55 Градостроительного кодекса РФ.

На большей части земельного участка с кадастровым номером 50:15:0080301:16 располагается объект капитального строительства - одноэтажное нежилое здание, общей площадью 563,2 кв.м (кадастровый номер 50:15:0080301:166).

В указанном строении осуществляется коммерческая деятельность по продаже продуктов народного потребления магазина "Пятерочка", точки общепита "Мельница-Пицца" и бакалейного отдела, а также продажа слабоалкогольных напитков магазина разливного пива "Хмель-Солод".

На фасаде строения располагаются одноименные рекламные конструкции.

Коммерческую деятельность по продаже продуктов народного потребления магазина "Пятерочка" осуществляет ООО "Высота" на основании договора аренды от 03.08.2020 N 1 с ИП Фоминой Л.В.

Проверкой установлено, что объект недвижимости построен без разрешения на строительство.

ООО "Высота" при заключении договора аренды недвижимого имущества не убедилось и не проверило законность возведения объекта и соответственно нарушило требования градостроительного законодательства.

Кроме того, по результатам проверки в деятельности ООО "Высота" выявлены нарушения положений Земельного кодекса РФ.

Земельный участок с кадастровым номером 50:15:0080301:16 площадью 1 440 кв.м, поставлен на кадастровый учет 02.08.2004, относится к категории земель - земли населенных пунктов, основной вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, вспомогательный - обслуживание жилой застройки.

В ходе проверки не выявлено обстоятельств, свидетельствующих об использовании земельного участка для целей личного подсобного хозяйства. ООО "Высота" не убедилось при заключении договора аренды о соответствии правового режима земельного участка требованиям Земельного кодекса РФ и целям осуществления коммерческой деятельности по продаже товаров народного потребления.

В резолютивной части оспариваемого представления заместитель Балашихинского городского прокурора требует, в том числе принять меры к устранению выявленных нарушений законодательства, прекратить эксплуатацию объекта капитального строительства до получения необходимой документации, получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, прекратить нецелевое использование земельного участка, привлечь виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Считая данное представление заместителя прокурора незаконным, нарушающим его права и законные интересы, заявитель обратился с настоящими требованиями в суд.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из невозможности возложить ответственность на арендатора помещения за нарушения, связанные с возведением объекта капитального строительства с нарушением норм градостроительного законодательства, а также на него не может быть возложена обязанность по устранению последствий таких действий третьих лиц.

Между тем, суд первой инстанции не учел позицию, отраженную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.11.2019 N 35-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.В. Гламоздиновой".

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 14.11.2019 N 35-П Регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года N 2317-0).

С этой целью в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

Законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в Градостроительном кодексе Российской Федерации (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе Российской Федерации (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков.

Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.

Данная позиция Конституционного Суда РФ возлагает ответственность по соблюдению требований законодательства о землепользовании в том числе, на арендаторов недвижимого имущества.

Кроме того, согласно Определению Верховного суда Российской Федерации от 26.08.2019 N 305-АД18-864 передача в аренду части помещений в зданиях касается не только вопроса об использовании таких объектов недвижимости, но и земельного участка, на котором они расположены. Аналогичная позиция поддерживается Постановлением Верховного суда Российской Федерации от 18.05.2021 N 308-АД15-3776.

Статьей 651 ГК РФ, что в случаях, когда арендодатель является собственником земельного участка, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение, арендатору предоставляется право аренды земельного участка или предусмотренное договором аренды здания или сооружения иное право на соответствующий земельный участок.

Если договором не определено передаваемое арендатору право на соответствующий земельный участок, к нему переходит на срок аренды здания или сооружения право пользования земельным участком, который занят зданием или сооружением и необходим для его использования в соответствии с его назначением.

Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником участка.

В п. 1.3 договора аренды стороны прямо определили цели использования помещения: для розничной торговли продуктами питания, в том числе: алкогольной продукцией; бытовой химией, хозяйственными и аптечными товарами, цветами, под установку банкоматов и терминалов, а также соответствующему этому виду деятельности услуги, организацию общественного питания.

Данные нормы определяют, что арендатору предоставляется право аренды на соответствующую часть земельного участка с кадастровым номером 50:15:0080301:16 или право пользования частью земельного участка, необходимой для использования объекта недвижимости.

Кроме того, закон возлагает на арендатора ответственность по использованию земельного участка в пределах, установленных земельным законодательством.

Тем самым передача в аренду части помещений в здании или полностью объекта, сооружения касается не только вопроса об использовании таких объектов недвижимости, но и земельного участка, на котором он расположены.

Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает, что в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в градостроительном регламенте в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков (часть 6 статьи 30), среди которых могут быть основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37).

Основной вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:15:0080301:16 - для ведения личного подсобного хозяйства (далее - Земельный участок), в соответствии с классификатором, утвержденным приказом Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" (далее - Классификатор), соответствует виду разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок) (код по Классификатору - 2.2), который предусматривает размещение жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1; производство сельскохозяйственной продукции; размещение гаража и иных вспомогательных сооружений; содержание сельскохозяйственных животных.

На территории Земельного участка не ведется деятельность, соответствующая установленному основному виду разрешенного использования.

Таким образом, осуществление коммерческой деятельности по продаже продуктов народного потребления магазина "Пятерочка" на земельном участке с основным видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства и вспомогательным - обслуживание жилой застройки, без осуществления деятельности, связанной с ведением личного подсобного хозяйства, ведет к нарушению требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что ведение коммерческой деятельности по розничной торговли в принципе не может осуществляться в целях обслуживания жилой застройки кроме продажи сельскохозяйственной продукцией, произведенной и переработанной при ведении личного подсобного хозяйства.

Продукция народного потребления, реализуемая в магазине "Пятерочка", не является сельскохозяйственной продукцией, произведенной и переработанной при ведении личного подсобного хозяйства.

Следует отметить, что судом также не принято во внимание содержание сведений из ЕГРН относительно арендуемого недвижимого имущества.

Так, согласно данным ЕГРН на Земельном участке зарегистрировано основное здание - жилой дом с кадастровым номером 50:15:0080301:165, а также здание вспомогательного назначения с кадастровым номером 50:15:0080301:166, арендуемое ООО "Высота".

Также в ЕГРН содержится Технический план здания (кадастровый номер 50:15:0080301:166), подготовленный в результате выполнения кадастровых работ.

Согласно заключению кадастрового инженера на Земельном участке расположено основное здание, по отношению к которому создаваемое строение выполняет вспомогательную и обслуживающую функцию.

Однако, магазин "Пятерочка", размещенный в помещении вспомогательного назначения, как указывалось выше, не может осуществлять вспомогательную функцию по отношению к основному зданию (жилому дому).

Также ошибочен вывод суда первой инстанции об освобождении от ответственности ООО "Высота" в части эксплуатации объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

Статьи 51 и 55 Градостроительного кодекса РФ закрепляют понятия, условия и порядок выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно ч. 2 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в соответствующие уполномоченные органы, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Таким образом, по смыслу приведенных положений закона следует, что одним из субъектов градостроительных отношений, связанных с получением разрешения на строительство и последующим получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, выступает застройщик.

Вместе с тем, п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N И (ред. от 04.03.2021) "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" регламентирует положения части 5 статьи 9.5 КоАП РФ

Согласно данной статьи привлечению к административной ответственности подлежат лица, осуществляющие эксплуатацию объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство.

При рассмотрении таких дел судам необходимо исходить из того, что субъектом данного административного правонарушения является лицо, непосредственно осуществляющее эксплуатацию объекта капитального строительства.

Применительно к спорным правоотношениям эксплуатация объекта капитального строительства осуществляется заявителем.

В рассматриваемом случае ООО "Высота" осуществляя на спорном земельном участке коммерческую деятельность, является лицом, непосредственно эксплуатирующим объект капитального строительства.

В действиях ООО "Высота" были обнаружены признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП, поскольку обществом по адресу Московская область, Балашихинский район, г.о. Балашиха, с. Новый Милет, д. 3Г (кадастровый номер 50:15:0080301:166) допущена эксплуатация нежилого помещения без разрешения на ввод.

Постановлением ГУ Госстройнадзора Московской области хозяйсвтующему субъекту назначен административный штраф в размере 500 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Московской области от 19.10.2021 (не вступило в законную силу на дату заседания по настоящему делу) размер штрафа снижен до 250 000 рублей. В остальной части постановление оставлено без изменения.

Положениями ФЗ о Прокуратуре от 17.01.1992 установлено, что прокурор при осуществлении полномочий по надзору за исполнением законов имеет право вносить представления об устранении таких нарушений органу или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенное нарушение.

За неисполнение представления прокурора предусмотрена административная ответственность (статья 17.7 КоАП).

В определении Конституционного суда РФ N 84-О от 24.02.2005 указано, что согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Следовательно, положения статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.

Учитывая изложенные правовые позиции в совокупности с обстоятельствами рассматриваемого спора у суда первой инстанции, не имелось основания для удовлетворения требования заявителя.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 24 августа 2021 года по делу N А41-26408/21 отменить.

В удовлетворении заявления отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья

Н.В. Марченкова

Судьи

С.В. Боровикова Е.Н. Виткалова