Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2022 г. N 16АП-5105/21 по делу N А25-192/2021

г. Ессентуки

25 января 2022 г.

Дело N А25-192/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 18.01.2022.

Постановление изготовлено в полном объеме 25.01.2022.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Цигельникова И.А., судей: Жукова Е.В., Сомова Е.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Пучиновой Т.В., при участии представителей Управления ветеринарии Карачаево-Черкесской Республики - Долаева А.Р. (по доверенности от 17.01.2022 N 5), Байрамкуловой (по доверенности от 10.01.2022 N1), Северо - Кавказского управления Федеральной службы по ветеринарному надзору и фитосанитарному надзору - Салпогарова М.Б. (по доверенности от 10.01.2022), рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, апелляционную жалобу Управления ветеринарии Карачаево-Черкесской Республики на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 17.11.2021 по делу N А25-192/2021 (в составе судьи Биджиевой Р.М.),

УСТАНОВИЛ:

Управление ветеринарии Карачаево-Черкесской Республики (далее - Управление ветеринарии) обратилось в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному надзору по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республике (далее - Россельхознадзор) о признании незаконным и отмене постановления от 24.12.2020 N 03-22/29/157 по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 8 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде штрафа в размере 200000р.

Решением суда от 17.01.2021 в удовлетворении заявленных требований Управления ветеринарии отказано, постановление Россельхознадзора изменено в части назначенного административного наказания, размер штрафа снижен до 100000р. Судебный акт мотивирован наличием в действиях Управления ветеринарии состава вменяемого правонарушения, соблюдением Россельхознадзором порядка привлечения к ответственности, отсутствием признаков малозначительности и наличием оснований для снижения размера назначенного административного штрафа.

Не согласившись с принятым решением, Управление ветеринарии обжаловало его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит отменить решение суда.

Информация о времени и месте рассмотрения дела размещена на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет в соответствии с требованиями абзаца второго части 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Россельхознадзор в отзыве на апелляционную жалобу возражает по существу доводов Управления ветеринарии, считает решение суда законным и обоснованным.

В судебном заседании представители Управления ветеринарии поддержали позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Представитель Россельхознадзора поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей Россельхознадзора и Управления ветеринарии, не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, на основании приказа Россельхознадзора от 18.11.2020 N 217/01-01 проведена внеплановая выездная проверка Управления ветеринарии по исполнению ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений от 31.08.2020 N 431, срок исполнения, которого истек 02.11.2020. В ходе проведения проверки выявлены факты невыполнения требований предписания Россельхознадзора от 31.08.2020 N 431 об устранении выявленных нарушений. По результатам проведенной проверки составлен акт проверки от 10.10.2020 N 03-16/29/157 (л.д.1-136 т.4).

Уведомлением от 14.12.2020 N ФССК-ВФ-01-10/10722 Россельхознадзор уведомил Управление ветеринарии о том, что законному или уполномоченному представителю надлежит явиться 16.12.2020 в 11:00 по адресу Россельхознадзора для участия в составлении и подписании протокола об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 8 статьи 19.5 КоАП РФ. Уведомление от 14.12.2020 N ФССК-ВФ-01-10/10722 получено Управлением ветеринарии нарочно 14.12.2020 (вход. N 43) (л.д.1 т.5).

16.12.2020 за неисполнение ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений от 31.08.2020 N 431 должностным лицом Россельхознадзора в отсутствие законного представителя в отношении Управления ветеринарии составлен протокол об административном правонарушении N 03-22/29/157 (л.д.4-85 т.5) и 24.12.2020 вынесено постановление N 03-22/29/157, которым Управление ветеринарии признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 8 статьи 19.5 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде штрафа в сумме 200000р (л.д.92-148 т.5). Постановление N 03-22/29/157 от 24.12.2020 получено Управлением ветеринарии 25.01.2021, что подтверждается уведомлением о вручении (л.д.149 т.5).

Не согласившись с вынесенным постановлением, Управление ветеринарии обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции оценив, в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, пришел к следующим выводам.

Часть 8 статьи 19.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законных требований лиц, уполномоченных на осуществление федерального государственного ветеринарного надзора, об устранении нарушений ветеринарно-санитарных требований и правил, ветеринарных правил.

Состав правонарушения является формальным, наступления вредных последствий не требуется.

Объектом данного правонарушения выступает порядок исполнения предписания (решения) об устранении нарушения ветеринарно-санитарных требований и правил.

Объективная сторона данного правонарушения выражается в невыполнении в установленный законом срок предписания органа государственной власти и иных лиц, уполномоченных на осуществление государственного ветеринарного надзора.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 09.07.2013 N 2423/13, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, выразившемся в невыполнении в установленный срок предписания, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось организации. От установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.

Предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должностного лица должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений.

В соответствии со статьей 3 Федерального Закона РФ от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон N 4979-1) к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению; защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

В этой связи, соблюдение требований пунктов ветеринарных правил, указанных в предписании, является обязательным для исполнения, в независимости от указания их в оспариваемом предписании, поскольку данные пункты являются императивными для исполнения заявителем.

Не соблюдение Управлением ветеринарии правил может привести к распространению заразных, в том числе особо опасных болезней общих для человека и животных.

Предписание Россельхознадзора об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии от 31.08.2020 N 431 указанным критериям соответствует, вынесено на основе действующего законодательства, Управлением ветеринарии не обжаловано.

Таким образом, доводы Управления ветеринарии об отсутствии в предписании конкретного события, по которому должны были быть представлены документы, является несостоятельным, не соответствует действительности, противоречит материалам дела, и в силу статьи 65 АПК РФ являются недоказанными.

Россельхознадзором в полной мере отражены все необходимые факты и указаны конкретные события, по которым Управлению ветеринарии необходимо представить копии документов, подтверждающих обязательное исполнение императивных требований ветеринарных правил по проведению полного перечня мероприятий.

Выездная проверка начата 24.11.2020, Управлению ветеринарии фактически предоставлено 47 дней для представления копий всех необходимых документов. Однако Управлением ветеринарии копии всех указанных в предписании документов не предоставлены ни до начала проверки, ни в ходе ее осуществления, ни до дня составления протокола об административном правонарушении (16.12.2020), ни до дня вынесения постановления о назначении административного наказания (24.12.2020). Доказательств обратного не представлено.

Своими действиями (бездействиями) Управление ветеринарии уклоняется от исполнения своих полномочий, предусмотренных законодательством в области ветеринарии в части проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, а также защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Факт частичного исполнения предписания от 31.08.2020 N 431 в установленный срок подтверждается представленными материалами дела, заявителем не оспаривается. Ходатайства о продлении срока исполнения предписания не поступало.

Вывод суда первой инстанции о законности выданного предписания и наличии объективной стороны вмененного правонарушения апелляционная коллегия признает верным.

Наличие всех вышеназванных элементов образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 8 статьи 19.5 КоАП РФ. Имеющиеся в деле доказательства суд апелляционной инстанции находит допустимыми, относимыми, достоверными и достаточными для признания Управления ветеринарии виновным в совершении вменяемого административного правонарушения.

Допущенное правонарушение не может быть признано малозначительным, поскольку создает угрозу жизни и здоровью собственников помещений, сохранности их имущества, при этом Управлением ветеринарии не признается вина в совершении нарушения.

С учетом изложенных обстоятельств, у Россельхознадзора имелись основания для привлечения Управления ветеринарии к административной ответственности.

Каких-либо исключительных обстоятельств, позволяющих признать правонарушение малозначительным, не установлено. С учетом характера и степени общественной опасности правонарушения, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для применения статьи 2.9 КоАП РФ.

В части снижения размера назначенного Управлению ветеринарии штрафа решение суда не оспорено.

Нарушений процедуры рассмотрения акта и иных материалов мероприятий налогового контроля не установлено.

Акт проверки от 10.12.2020 N 03-16/29/157 был составлен не по результатам плановой проверки назначенной Приказом Россельхознадзора от 14.05.2020 N 60/01-01, а по результатом проверки, проведенной на основании приказа о проведении выездной внеплановой проверки от 18.11.2020 N 217/01-01 исполнения предписания об устранении выявленных нарушений от 31.08.2020 N 431, которое и было выдано в результате выявленных нарушений при проведении проверки на основании приказа от 14.05.2020 N 60/01-01.

Протокол об административном правонарушении составлен в срок, предусмотренный статьей 28.5 КоАП РФ. Права Управления ветеринарии при составлении протокола об административном правонарушении соблюдены, заявитель надлежащим образом был извещен о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Начальник Управления ветеринарии Лисовиченко В.А. был вызван в качестве законного представителя согласно выписке из ЕГРЮЛ. На момент вынесения определения о назначении времени и места рассмотрения дела от 21.12.2020, Россельхознадзору Управлением ветеринарии не представлена информация об ограничении Лисовиченко В.А. в исполнении своих обязанностей. При наличии уважительных причин Управление ветеринарии могло направить для участия при рассмотрение дела об административном правонарушении 24.12.2020 и.о. начальника Управления ветеринарии Долаева Р.А., назначенного исполняющим обязанности распоряжением главы Карачаево-Черкесской Республики от 21.12.2020, либо представителя юридического лица с надлежащей доверенностью. Управление ветеринарии, надлежащим образом уведомленное о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, не приняло всех предусмотренных законом мер для обеспечения участия законного представителя либо представителя с надлежащим образом оформленной доверенностью при составлении протокола об административном правонарушении 16.12.2020. Право начальника Управления ветеринарии Лисовиченко В.А. на выдачу доверенностей, регламентированное, пунктом 5.4 Положения об Управлении ветеринарии, утвержденного указом главы Карачаево-Черкесской Республики от 03.06.2020 N 133, не свидетельствует о том, что на период его отсутствия, заместителю начальника, для исполнения обязанностей, требуется специальная доверенность, как утверждает Управление ветеринарии. Должностное лицо Россельхознадзора правомерно рассмотрело дело об административном правонарушении в отсутствии начальника Управления ветеринарии Лисовиченко В.А., в связи с тем, что Управление было надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении и имелось лицо, исполняющее обязанности начальника Управления ветеринарии, которое могло участвовать при рассмотрении дела об административном правонарушении. Управление ветеринарии не воспользовалось своим законным правом участвовать при рассмотрении дела об административном правонарушении имея все возможности, давать пояснения, знакомиться с материалами дела, представлять доказательства. Должностное лицо Россельхознадзора, рассмотрев ходатайство Управления ветеринарии об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении от 22.12.2020, пришло к выводу об отсутствии основания для его удовлетворения, и вынесло в отношении Управления ветеринарии постановление о назначении административного наказания N 03-22/29/157 от 24.12.2020, не нарушая права и законные интересы Управления ветеринарии на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений, представление доказательств, заявлений и отводов.

Управление ветеринарии не согласно с результатом проверочного мероприятия - предписанием от 31.08.2020 N 431, начатого на основании приказа Россельхознадзора от 14.05.2020 N 60/01-01. Однако Управлением ветеринарии не учтено, что предписание является ненормативным правовым актом, порядок обжалования регламентируется, в том числе положениями главы 24 АПК РФ. В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. В отношении предписания, такой срок будет исчисляться с момента получения предписания лицом, которому оно адресовано. Предписание об устранении выявленных нарушений N 431 от 31.08.2020 получено Управлением ветеринарии 05.10.2020. Таким образом, срок подачи жалобы об отмене предписания N 431 от 31.08.2020 истек в январе 2021 года.

Является ошибочным довод Управления ветеринарии о том, что в нарушение пунктов 16, 17 Порядка утвержденного приказом N 100 пункт 2.6 приказа N 60/0101 от 14.05.2020 "О проведении плановой выездной проверки исполнения Управлением ветеринарии Карачаево-Черкесской Республики переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии" Россельхознадзором включены Правила, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26.05.2006 N 310 "Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных", поскольку исполнение требований, содержащихся в указанных правилах не относится к переданным полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.2006 N 310 "Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных" (вместе с "Правилами отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных") было принято в целях предупреждения и ликвидации болезней животных и обеспечения безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства на основании Закона Российской Федерации "О ветеринарии" Правительство Российской Федерации. Правила являются обязательными для граждан, юридических лиц, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при проведении мероприятий по предотвращению возникновения и ликвидации очагов особо опасных болезней животных. Правила регулируют порядок отношений при отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства в целях предотвращения возникновения и ликвидации очагов особо опасных болезней животных, а также предотвращения распространения возбудителей заразных болезней животных и защиты населения от болезней, общих для человека и животных (пункт 1 правил). В пункте 16 Приказа Минсельхоза России от 27.03.2014 N 100 "Об утверждении порядка осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии" указано, что в процессе проведения документарной и выездной проверки должностными лицами Россельхознадзора или его территориального органа рассматриваются следующие документы и информация, используемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими переданных полномочий по установлению и отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъектов Российской Федерации, за период с даты завершения проведения предыдущей плановой проверки до даты начала текущей проверки: копии документов, подтверждающих осуществление мероприятий по ликвидации и предупреждению распространения заразных болезней животных, в том числе перед отменой ограничительных мероприятий (карантина). Таким образом, приказ о проведении плановой выездной проверки от 14.05.2020 N 60/0101 правомерно содержал в себе ссылку на Правила, утвержденные Постановлением Правительства от 26.05.2006 N 310.

Не принимаются ссылки Управления ветеринарии на пункт 2.6 Приказа N 60/0101 о проведении проверки. По мнению Управления ветеринарии, контролирующим органом необоснованно включены Правила проведения дезинфекции и дезинвазии объектов государственного ветеринарного надзора, утвержденные Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 15.07.2002 N 13-5-2/0525 (далее - Правила утвержденные приказом 13-5-2/0525), отсутствуют правовые основания для проверки выполнения обязательных требований названных Правил, поскольку они не были опубликованы в установленном порядке.

Ветеринарные правила ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных" содержат основные требования к комплексу профилактических, противоэпизоотических и противоэпидемических мероприятий; методы оздоровления неблагополучных хозяйств, а также мероприятия, направленные на ограничение роли человека как источника возбудителя инфекции. Данные Правила обязательны для выполнения по всей территории России государственными органами, предприятиями и хозяйственными субъектами, учреждениями и другими организациями, независимо от их подчинения и форм собственности, должностными лицами и гражданами. В пункте 5.12 ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 имеется ссылка на проведение дезинфекции в соответствии с инструкцией по проведению ветеринарной дезинфекции объектов животноводства. Однако указанная Инструкция по проведению ветеринарной дезинфекции объектов животноводства утратила силу на территории Российской Федерации в связи с изданием Правил проведения дезинфекции и дезинвазии объектов государственного ветеринарного надзора, утвержденные Министерством сельского хозяйства Российской Федерации 15.07.2002 N 13-5-2/0525 (Правила проведения дезинфекции). Данные Правила проведения дезинфекции в соответствии со статьей 1 пункта 1.1 определяют порядок и условия проведения дезинфекции, дезинвазии помещений животноводческих ферм, комплексов, хозяйств и других предприятий и объектов, связанных с содержанием животных (птиц), хранением и транспортированием сырья и продуктов животного происхождения, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности. Дезинфекция является важнейшим звеном в системе профилактических, противоэпизоотических мероприятий, обеспечивающих благополучие животных.

Ссылаясь на неправомерное применение Россельхознадзором Правил проведения дезинфекции и дезинвазии объектов государственного ветеринарного надзора, утвержденных Минсельхозом РФ от 15.07.2002 N 13-5-2/0525, поскольку они не опубликованы, Управлением ветеринарии не учтено, что данный акт не относятся к перечисленным в пункте 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, нормативным актам, подлежащим государственной регистрации и официальному опубликованию. Таким образом, использование при проведении проверки в отношении Управления ветеринарии указанных Правил (от 15.07.2002 N 13-5-2/0525) является правомерным и обоснованным. Указанные Правила проведения дезинфекции являются единственным актом, который подробно регулирует правоотношения в области дезинфекции и дезинвазии объектов государственного ветеринарного надзора.

Довод Управления ветеринарии о том, что на момент вынесения предписания от 31.08.2020 N 431 прекратил свое действие (утратил силу) приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 27.03.2014 N 100 регулирующий порядок проведения проверок и порядок выдачи предписания, в связи с изданием Приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 04.06.2020 N 306, подлежит отклонению. Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 04.06.2020 N 306 "Порядок осуществления контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области ветеринарии" начал действовать только 25.09.2020, с момента регистрации Министерством юстиции РФ, т.к. согласно пункту 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. на указанные акты нельзя ссылаться при разрешений споров". В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, следовательно, приказы Министерства сельского хозяйства РФ подлежат регистрации в Минюсте РФ, и только с этого момента подлежат применению. На момент составления Россельхознадзором акта проверки от 10.10.2020 N 03- 16/29/157, выдачи предписания от 31.08.2020 N 431, действующим являлся приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 27.03.2014 N 100, который и послужил правовым основанием, для проведения проверки и нормами которого руководствовались должностные лица Россельхознадзора, как в ходе проведения проверки, так и в ходе составления акта проверки и выдачи предписания.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения требований Управления ветеринарии, в связи с чем, решение суда не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено..

Руководствуясь статьями 266, 268, 271, 272, 275, частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 17.11.2021 по делу N А25-192/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в соответствии с частью 4.1 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев, при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса.

Председательствующий

Цигельников И.А.

Судьи

Жуков Е.В. Сомов Е.Г.