Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2022 г. N 13АП-35943/21 по делу N А56-23419/2021

г. Санкт-Петербург

27 января 2022 г.

Дело N А56-23419/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 января 2022 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Денисюк М.И.

судей Зотеевой Л.В., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: Шпакович Ю.В.

при участии:

от заявителя: предст. Кобзев Д.В. - доверенность от 11.01.2021

от заинтересованного лица: предст. Ордан Д.Д. - доверенность от 12.07.2021

от третьего лица: не явился (извещен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-35943/2021) Администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.09.2021 по делу N А56-23419/2021 (судья Гуляев С.Б.), принятое

по заявлению Администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Вознесение"

о признании недействительным решения

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Управление, Ленинградское УФАС) от 22.12.2020 по рассмотрению жалобы на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров по делу N 047/01/18.1-3273/2020 (рег. N Р/03/01-138 от 25.12.2020) и предписание от 22.12.2020 по делу N 047/01/18.1-3273/2020 (рег. N П/03/01-23 от 25.12.2020).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Вознесение" (далее - Общество, ООО "Вознесение").

Решением суда первой инстанции от 02.09.2021 в удовлетворении заявленных Администрацией требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением суда первой инстанции, Администрация направила апелляционную жалобу, в которой просит отменить обжалуемое решение суда 02.09.2021, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Администрацией требований. Податель жалобы указывает на то, что вопреки выводам суда первой инстанции спорный конкурс на право заключения договора на оказание ритуальных услуг на территории муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - МО "Кузьмоловское ГП") не ограничивает конкуренцию, а направлен на выбор организации, которая наиболее качественно выполнить услуги на территории МО "Кузьмоловское ГП"; конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на кладбища хозяйственным субъектам, круг которых не ограничен. По мнению подателя жалобы, вывод суда первой инстанции о том, что Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) не исключает возможности выполнения услуг по погребению другими коммерческими организациями, в рассматриваемом случае не целесообразен, поскольку Закон N 8-ФЗ не предоставляет коммерческим организациям право оказания услуг по погребению на муниципальных кладбищах вне проведения конкурсных процедур. Как указывает податель жалобы, оказание ритуальных услуг, которые являются предметом спорного конкурса, не являются муниципальной нуждой, бюджетные денежные средства не расходуются; кроме того судом первой инстанции неверно указано на то, что муниципальное казенное учреждение "Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела" является хозяйствующим субъектом и тем самым выполняет функции органов местного самоуправления.

В судебном заседании 14.12.2021 представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы. Представитель Управления возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции от 02.09.2021 без изменения.

ООО "Вознесенье" извещено надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов", в судебное заседание своих представителей не направило, что в силу статей 156 и 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Администрацией издано и опубликовано в установленном порядке в газете "Кузьмоловский вестник" N 3 (апрель 2020 года) и на сайте http://kuzmolovskoegp.ru постановление от 27.03.2020 N 44 "Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории МО "Кузьмоловское ГП".

Администрацией в газете "Кузьмоловский вестник" N 17 (октябрь 2020 года) и на сайте http://kuzmolovskoegp.ru опубликовано постановление от 23.10.2020 N133 "О внесении изменений в Постановление администрации "Кузьмоловское ГП" "Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории МО "Кузьмоловское ГО" от 27.03.2020 N44".

Администрацией также издано и опубликовано в установленном порядке распоряжение от 26.10.2020 N 170 "О проведении конкурса на право заключения договора на оказание ритуальных услуг на территории муниципального образования "Кузьмоловское ГП"", которым также утверждены Положение о конкурсной комиссии по проведению конкурса, Конкурсная документация для проведения конкурса на право заключения договора на оказание ритуальных услуг на территории муниципального образования "Кузьмоловское ГП", а также утвержден состав конкурсной комиссии.

На сайте http://kuzmolovskoegp.ru и в газете "Кузьмоловский вестник" N 18 (октябрь 2020 года) Администрацией опубликовано извещение "О проведении конкурса на право заключения договора на оказание ритуальных услуг на территории муниципального образования "Кузьмоловское ГП", а также Конкурсная документация.

В Управление поступила жалоба ООО "Вознесенье" (вх N 15159 от 04.12.2020) на действия Администрации при организации и проведении конкурса на оказание ритуальных услуг на территории МО "Кузьмоловское ГП", по результатам рассмотрения которой Ленинградским УФАС вынесено решение от 22.12.2020 по рассмотрению жалобы на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров по делу N 047/01/18.1-3273/2020 (рег. N Р/03/01-138 от 25.12.2020), которым жалоба Общества признана обоснованной (антимонопольный орган посчитал, что Администрацией допущено нарушение статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при проведении конкурса на оказание ритуальных услуг на территории МО "Кузьмоловское ГП").

Ленинградским УФАС также вынесено предписание от 22.12.2020 по делу N 047/01/18.1-3273/2020 (рег. N П/03/01-23 от 25.12.2020), которым Администрации предписано устранить нарушения порядка проведения торгов и аннулировать процедуру проведения конкурса на оказание ритуальных услуг на территории МО "Кузьмоловское ГП".

Не согласившись с указанными решением и предписанием Ленинградского УФАС, Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением, в удовлетворении которого судом первой инстанции отказано.

Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы сторон, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Администрации и отмены решения суда первой инстанции от 02.09.2021 в связи со следующим.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований.

Согласно части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов создают муниципальные предприятия и учреждения, осуществляют финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществляют закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает, в том числе гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

В силу статьи 3 Закона N 8-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Статей 29 Закона N 8-ФЗ также предусмотрено, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, согласно которой супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (пункт 1 данной статьи).

Пунктом 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Таким образом, с учетом приведенных положений Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела (организация оказания ритуальных услуг, а также содержание мест захоронения) может быть возложена только на орган местного самоуправления; оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе возлагается на специализированную организацию, созданную органом местного самоуправления в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ и статьей 29 Закона N 8-ФЗ.

Вместе с тем, как установлено Управлением и подтверждается материалами дела, согласно пункту 1.1 проекта договора, заключаемого по результатам спорного конкурса (в редакции, которая была опубликована в установленном порядке), Муниципальный заказчик поручает Исполнителю организовать оказание населению МО "Кузьмоловское ГП" и иным гражданам ритуальных услуг на территории Кузьмоловского муниципального кладбища".

В соответствии с пунктом 1.3 проекта договора ритуальные услуги - результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведение похорон, содержание мест захоронения.

Пунктом 2.1 проекта договора предусмотрено, что Исполнитель осуществляет погребение умерших (погибших) и оказывает ритуальные услуги; осуществляет надлежащее похоронное обслуживание потребителей, включающее весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших), обеспечивает решение отдельных вопросов, возникающих при волеизъявлении умершего (погибшего) о погребении его тела; осуществляет порядок погребения, перезахоронения и эксгумации останков.

Вместе с тем, как уже указывалось выше, в силу пункта 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется только органами местного самоуправления. Пунктом 17 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ также предусмотрено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского поселения.

При этом частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.

Таким образом, передача хозяйствующему субъекту по результатам спорного конкурса полномочий по организации оказания населению МО "Кузьмоловское ГП" и иным гражданам ритуальных услуг на территории Кузьмоловского муниципального кладбища, как то предусмотрено пунктом 1.1 проекта договора, заключаемого по результатам спорного конкурса (в редакции, которая была опубликована в установленном порядке), является нарушением части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, Управление обоснованно посчитало, что из системного анализа норм Закона N 8-ФЗ следует, что не относящиеся к исключительным полномочиям и компетенции муниципального образования и специализированной службы по вопросам похоронного дела услуги, могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере. Устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших (погибших) в частности предусмотренные пунктом 1 статьи 9, статьями 10, 12 Закона N 8-ФЗ, которыми установлен перечень услуг, оказываемых на безвозмездной основе специализированной службой похоронного дела, Закон N 8-ФЗ не исключает возможность оказания услуг по погребению (в том числе из числа гарантированного перечня, установленного пунктом 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ) любыми хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность с данной сфере, на возмездной основе. Оказание спорных услуг образует рынок свободного обращения, на который не может быть ограничен доступ хозяйствующим субъектам. Таким образом, любой участник рынка вправе оказывать ритуальные услуги с соблюдением законодательно установленных требований; данное право предоставлено Законом N 8-ФЗ и не требует заключения договора с органом местного самоуправления на право оказания ритуальных услуг на территории конкретного муниципального образования.

Таким образом, как обоснованно указал антимонопольный орган и суд первой инстанции, факт проведения Администрацией конкурса на право заключения договора на оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории МО "Кузьмоловское ГП" сам по себе приводит к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг на указанной территории, поскольку исходя из положений Конкурсной документации и условий договора, заключаемого по результатам спорного конкурса, только победитель конкурса будет наделен правом оказания на возмездной основе ритуальных услуг (похоронных и мемориальных услуг) на территории Кузьмоловского муниципального кладбища, в том числе всего комплекса услуг, связанных с погребением умерших (погибших), установку и демонтаж надмогильных сооружений и др. При этом Исполнитель вправе самостоятельно устанавливать тарифы на ритуальные услуги (пункт 3.1-3.2 проекта договора).

Из положений Конкурсной документации и условий договора, заключаемого по результатам спорного конкурса, не следует, что иные хозяйствующие субъекты после проведения конкурсных процедур будут вправе оказывать ритуальные услуги (похоронные и мемориальные) на территории Кузьмоловского муниципального кладбища наравне с победителем спорного конкурса.

Вместе с тем, предоставление права (возложение обязанностей) оказывать ритуальные услуги (похоронные и мемориальные) на территории муниципального образования на одну коммерческую организацию (даже выбранную по результатам конкурсных процедур) с очевидностью приводит к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

С учетом изложенного является обоснованным вывод антимонопольного органа о нарушении Администрацией также части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах, Ленинградское УФАС правомерно вынесло оспариваемое решение от 22.12.2020 по рассмотрению жалобы на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров по делу N 047/01/18.1-3273/2020 (рег. N Р/03/01-138 от 25.12.2020), а также выдало Администрации предписание об устранении нарушения порядка проведения торгов и аннулировании процедуры проведения конкурса на оказание ритуальных услуг на территории МО "Кузьмоловское ГП".

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

Нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права судом первой инстанции не допущено, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Администрации и отмены решения суда от 02.09.2021 не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10 августа 2021 года по делу N А56-23419/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.И. Денисюк

Судьи

Л.В. Зотеева Н.И. Протас