Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2022 г. N 11АП-20742/21 по делу N А49-5866/2021

г. Самара

31 января 2022 г.

Дело N А49-5866/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 января 2022 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сергеевой Н.В.,

судей Корастелева В.А., Поповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зубковой К.С.,

с участием:

от Администрации Шемышейского района Пензенской области - представитель не явился, извещено,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области - представитель Францева Е.В. (доверенность от 17.05.2021),

от общества с ограниченной ответственностью "Шемышейское пассажирское автотранспортное предприятие" - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 24 января 2022 года в помещении суда апелляционную жалобу Администрации Шемышейского района Пензенской области на решение Арбитражного суда Пензенской области от 15 ноября 2021 года по делу N А49-5866/2021

по заявлению Администрации Шемышейского района Пензенской области (ОГРН 1035801900001, ИНН 5833003510)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН 1025801359539, ИНН 5836011815),

третье лицо - общество с ограниченной ответственностью "Шемышейское пассажирское автотранспортное предприятие"

о признании незаконными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Шемышейского района Пензенской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением, в котором просит признать незаконными и отменить решение и предписание Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 30.04.2021 по делу N 058/01/17-937/2020.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 15 ноября 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Администрация Шемышейского района Пензенской области просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, полагает, что выводы антимонопольного органа о нарушении администрацией района антимонопольного законодательства сделаны на основе надуманных и несущественных оснований. Просила апелляционную жалобу рассмотреть без участия представителя (ходатайство от 29.12.2021).

От УФАС по Пензенской области поступил отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.

В судебном заседании представитель УФАС по Пензенской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, приведенным в отзыве на жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, явку представителей в суд не обеспечили.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: www.11aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьями 123 и 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется в соответствии со статьями 266 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Приказом руководителя Управления ФАС от 16.07.2020 N 82 (том 1 л. д. 54) была назначена плановая выездная проверка в отношении Администрации. Предмет проверки -соблюдение Администрацией требований статей 15, 16, 17, 17.1, 19-21 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), за период с 01.01.2018 по 02.08.2020. Приказ был направлен ответчиком заявителю с сопроводительным письмом от 28.07.2020 (том 1 л. д. 53).

По результатам плановой выездной проверки составлен акт N 3 от 01.10.2020 (том 1 л.д. 58-68). Акт направлен Администрации с сопроводительным письмом от 01.10.2020 (том 1 л.д. 57) и на него заявителем были представлены 15.10.2020 возражения (том 1 л. д. 110).

В пункте 2 акта проверки (том 1 л.д. 61-64), в частности, указано, что Администрацией проведён аукцион в электронной форме (извещение N 0355300008720000020 (том 1 л.д. 70) размещено в сети Интернет на официальном сайте www.zakupki. gov.ru) на оказание услуг по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам между поселениями в границах Шемышейского района Пензенской области. Максимальная цена контракта - 450000 рублей. Начало выполнения работ - 01.07.2020, окончание выполнения работ - 31.12.2020. Из размещённой в Приложении N 1 к аукционной документации таблицы "Характеристики маршрутов открытого конкурса" следует, что перевозку пассажиров необходимо осуществлять по трём маршрутам: N 472 (р.п. Шемышейка - с. Наумкино), N 473 (р.п. Шемышейка - с. Новая Яксарка), N 476 (р.п. Шемышейка - с. Синодское). Указаны промежуточные остановочные пункты.

Все три маршрута объединены в один лот.

При этом каждый маршрут, являющийся объектом аукциона, представляет собой индивидуально-определённую "ветку движения", предназначенную для самостоятельного выполнения отдельной функциональной задачи - перевозка пассажиров между поселениями в границах Шемышейского района. Наличие у Подрядчика одного маршрута не может ограничить возможность выполнения предусмотренной аукционной документацией обязанности по осуществлению регулярных пассажирских перевозок в границах Шемышейского района по соответствующему маршруту. Необходимость наличия у Подрядчика одновременно трёх маршрутов как единого комплекса, единой технологической цепочки отсутствует. Каждый включенный в состав лота Аукциона маршрут представляет собой самостоятельную завершённую единицу маршрута, имеющего свои границы, промежуточные остановочные пункты, автомобильные дороги, по которым предполагается движение транспортных средств между остановочными пунктами по маршруту, протяжённость маршрута, режим работы и т.п., независимо от иных маршрутов, включенных в состав лота Аукциона.

В аукционной документации отсутствует какое-либо экономическое обоснование, позволяющее сделать вывод о действительной реальной необходимости объединения в один лот нескольких маршрутов.

Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об организации регулярных перевозок), иными актами не предусмотрена возможность объединения в один лот нескольких маршрутов регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам.

При этом укрупнение лота Аукциона предполагает одновременное увеличение наличия у Подрядчика количества подвижного состава, в целях обслуживания трёх маршрутов, соответственно увеличения расходов, связанных с осуществлением пассажирских перевозок и, как следствие, приводит (может привести) к ограничению количества хозяйствующих субъектов, желающих принять участие в Аукционе, но не способных выполнить соответствующие требования в отношении одновременно всех трёх маршрутов.

Необоснованное укрупнение лота при проведении Аукциона оказывает негативное влияние на конкуренцию, которое выражается в вытеснении малых хозяйствующих субъектов, не способных освоить крупный лот и не имеющих достаточное количество автобусов, что сужает возможность равного соперничества перевозчиков на товарном рынке. При этом подача заявки на часть лота Аукционной документацией не предусмотрена.

Обладая индивидуально-определёнными свойствами, каждый отдельный маршрут привлекает к торгам специфический круг участников. Объединение в один лот маршрутов, обладающих индивидуально-определёнными свойствами, ведёт (может привести) к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в осуществлении предпринимательской деятельности на маршруте с определённым месторасположением и характеристиками. Объединение в один лот нескольких маршрутов не может обеспечить участие в Аукционе всех заинтересованных лиц, учесть финансовое положение отдельных субъектов, при этом свидетельствует о возможном навязывании всех маршрутов (объединённых в один лот) хозяйствующему субъекту, заинтересованному в осуществлении пассажирских перевозок по конкретному маршруту.

Не допуская мелких перевозчиков только по причине отсутствия необходимого количества транспорта, создавая преимущественные права более крупным потенциальным участникам торгов, нарушается принцип равенства участников гражданских правоотношений и ущемляются права представителей малого бизнеса, не имеющих значительных финансовых активов.

Согласно приложению 2 к Аукционной документации начальная (максимальная) цена сформирована на основании анализа рынка, методом сопоставимых рыночных цен, путём получения предложений от трёх поставщиков. Следовательно, рассматриваемый товарный рынок является конкурентным.

Таким образом, необоснованное укрупнение лота путём включения в его состав вышеуказанных маршрутов привело (могло привести) к сокращению круга потенциальных участников Аукциона, заинтересованных в оказании услуг по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам между поселениями в границах Шемышейского района Пензенской области, но не имеющих возможность либо не желающих осуществлять перевозку пассажиров одновременно на трёх маршрутах.

Рассматриваемые действия также имели место при проведении аналогичных аукционов в июне - июле 2019 года, декабре 2019 года - январе 2020 года, в марте - апреле 2018 года. При проведении вышеуказанных аукционов на участие в торгах была подана одна заявка - от Шемышейского АТП, с которым в последующем были заключены соответствующие контракты.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Таким образом, в действиях Администрации по необоснованному укрупнению лота при организации Аукциона, путём включения в его состав не связанных между собой маршрутов, которые привели (могли привести) к ограничению конкуренции в Аукционе, содержатся признаки нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

28.12.2020 руководитель Управления ФАС издал приказ N 158 (том 1 л. д. 48) о возбуждении дела N058/01/17-937/2020 о нарушении антимонопольного законодательства и создании Комиссии по рассмотрению дела.

06.04.2021 было составлено заключение об обстоятельствах дела (том 1 л. д. 42). По результатам рассмотрения дела N 058/01/17-937/2021 Комиссия антимонопольного органа приняла решение (резолютивная часть оглашена 16.04.2021, мотивированное решение изготовлено 30.04.2021 - том 1 л.д.31-39). Этим решением Комиссия Управления ФАС признала Администрацию нарушившей часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции в результате совершения при организации и проведении аукционов в электронной форме "Оказание услуг по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам между поселениями в границах Шемышейского района Пензенской области" действий, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Кроме того, ответчик выдал заявителю предписание от 30.04.2021 (том 1 л. д. 40), которым:

- обязал Администрацию с момента получения настоящего предписания прекратить нарушение части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, для чего при организации торгов на оказание услуг по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам между поселениями в границах Шемышейского района Пензенской области не допускать необоснованного укрупнения лота, которое приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции;

- при организации в период с 30.04.2021 по 30.10.2021 торгов, указанных в пункте 1 настоящего предписания, не позднее 10 дней со дня размещения извещения на сайте www.zakupki. gov.ru представлять в Пензенское УФАС России сведения о данных закупках (дату и номер извещения, предмет закупки);

- о выполнении настоящего предписания письменно сообщить в антимонопольный орган в срок до 04.11.2021 с приложением подтверждающих документов.

Заявитель оспаривает в судебном порядке решение и предписание антимонопольного органа от 30.04.2021.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих установленных по делу обстоятельств.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствия решения, действия органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушения решением, действиями органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Обязанность доказывания нарушенного права лежит на заявителе.

В оспариваемом решении ответчик вменил заявителю нарушение части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, согласно которой при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Вывод ответчика о нарушении Администрацией указанной нормы Закона о защите конкуренции основан на фактах проведения в 2018-2020 годах аукционов на оказание услуг по осуществлению регулярных перевозок по регулируемым тарифам между поселениями в границах Шемышейского района Пензенской области, с включением в один лот всех маршрутов указанных перевозок (извещения - том 1 л.д. 70, 130, 148, том 2 л.д. 29, 68, 107, том 3 л.д. 49, том 4 л.д. 35, 69). Реестры маршрутов устанавливались постановлениями Администрации (том 3 л. д. 87, 89, 92, 96, 100, 103, 110) в порядке, определённом постановлением Администрации от 14.01.2016 N 7 (том 3 л.д.111). Помимо этого, Администрацией утверждался порядок предоставления субсидий в сфере транспортного обслуживания населения на территории Шемышейского района (постановления - том 3 л.д. 80, 119).

Во всех случаях заявку на участие подавало только Шемышейское АТП, с которым и заключались контракты на осуществление указанных выше перевозок.

Согласно части 2 статьи 11 Закона об организации регулярных перевозок муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района, в границах которого находятся указанные поселения.

Пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организациям в границах муниципального района. Из статьи 21 Устава Шемышейского района Пензенской области (том 1 л. д. 569) следует, что Администрация Шемышейского района Пензенской области является исполнительно-распорядительным органом Шемышейского района, наделённым полномочиями по решению вопросов местного значения. Следовательно, организация перевозок по муниципальным маршрутам в границах Шемышейского района относится к компетенции Администрации.

Частью 2 статьи 14 Закона об организации регулярных перевозок установлено, что осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учётом положений настоящего Федерального закона.

Частью 1 статьи 8 Федерального закона от 05.04.22013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) установлено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе).

В развитие указанной нормы пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено, что в описании объекта закупки не должны содержаться такие требования или указания, которые влекут ограничение количества участников закупки.

Следовательно, формирование объекта закупки должно осуществляться таким образом, чтобы не допустить ограничения количества потенциальных участников закупки.

В данном случае Администрация формировала лоты (оказание услуг по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам между поселениями в границах Шемышеского района), включая в них все три утверждённых Администрацией маршрута. С экономической точки зрения осуществление перевозок по одному маршруту и по трём маршрутам требует разных материальных, кадровых и финансовых ресурсов. Такое формирование объекта закупки может быть несущественно для крупных специализированных транспортных организаций, но существенно для субъектов малого предпринимательства.

Технологически перевозка по каждому из трёх маршрутов не связана с перевозками по двум другим маршрутам. Поэтому нет технологической необходимости объединять маршруты регулярных перевозок в один лот.

Администрация ссылается на убыточность деятельности по осуществлению перевозок по указанным выше маршрутам. Но постановлением Администрации от 27.05.2010 N 276 (том 3 л. д. 81) утверждён порядок предоставления субсидий за счёт средств бюджета Шемышейского района по отрасли "транспорт" в целях возмещения недополученных доходов от пассажирских перевозок автобусами на муниципальных маршрутах транспорта общего пользования на территории Шемышейского района, пунктом 2 которого установлено, что субсидии за счёт средств бюджета Шемышейского района от отрасли "Транспорт" в целях возмещения недополученных доходов от пассажирских перевозок на муниципальных маршрутах транспорта общего пользования на территории Шемышейского района предоставляются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим пассажирские перевозки (в редакции постановления N 481 от 23.06.2014 - том 3 л. д. 8).

Из письма председателя Правительства Пензенской области от 27.12.2017 (том 2 л. д. 26) следует, что при формировании бюджета Пензенской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов было предусмотрено дополнительное финансовое обеспечение муниципальных районов для обеспечения организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

С учётом всех изложенных обстоятельств суд первой инстанции пришел к верному выводу, что экономическая целесообразность также отсутствует как основание для объединения трёх маршрутов регулярных муниципальных перевозок в один лот при проведении соответствующих аукционов.

Кроме того, за период, охваченный плановой проверкой (2018-2020 годы) заявитель не проводил аукционы, в которых бы каждый из маршрутов регулярных перевозок был самостоятельным лотом. Поэтому и с этой точки зрения у Администрации нет оснований считать установленным и доказанным, что включение маршрутов отдельными лотами или одним лотом будет в любом случае иметь один результат - участие в торгах только одного участника (Шемышейского АТП). При этом в материалы дела представлены ценовые предложения других перевозчиков - ООО "Лопатинское пассажирское автотранспортное предприятие", ООО "Городищенское автотранспортное предприятие", индивидуальных предпринимателей Грушиной О. Н., Мекаева А. Н. (том 4 л.д. 48-50, 66-68, 82-85, 133-135). Сами по себе эти ценовые предложения не являются безусловным доказательством намерения принять участие указанных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в аукционах в случае разделения маршрутов на отдельные лоты, но свидетельствует о наличии потенциальных участников закупок.

При этом, как верно указано судом первой инстанции, Администрация должна в первую очередь исходить из требований как Закона о защите конкуренции, так и Закона о контрактной системе, направленных на недопущение ограничения конкуренции при осуществлении закупок.

Суд первой инстанции пришел к верным выводам, что данные требования заявителем не выполнены, что выразилось в необоснованном формировании объекта закупки, с искусственным укрупнением данного объекта, что влечёт или может повлечь ограничение конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Следовательно, комиссия Управления ФАС в оспариваемом решении обоснованно сделала вывод о нарушении Администрацией части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции и выдала в соответствии со статьями 23, 39, 41, 50 Закона о защите конкуренции предписание об устранении нарушений указанного Закона.

На основании изложенного арбитражный суд установил, что оспариваемые решение и предписание соответствуют законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителя.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При указанных обстоятельствах, дав оценку представленным доказательствам, суд первой инстанции пришел к правильному, обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы Администрации Шемышейского района Пензенской области полностью повторяют доводы, приводившиеся в суде первой инстанции и, по сути, являются изложением позиции заявителя по делу. Между тем, доводы администрации рассмотрены судом и получили надлежащую оценку на основе анализа относящихся к нему материалов и обстоятельств дела, отраженного в обжалуемом судебном акте.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу фактическими обстоятельствами, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции.

Обстоятельства дела судом первой инстанции исследованы полно, объективно и всесторонне, им дана надлежащая правовая оценка.

Обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 15 ноября 2021 года по делу N А49-5866/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.В. Сергеева

Судьи

В.А. Корастелев Е.Г. Попова