Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2022 г. N 17АП-17140/21 по делу N А50-17138/2021

г. Пермь

01 февраля 2022 г.

Дело N А50-17138/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 февраля 2022 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Трефиловой Е.М., Шаламовой Ю.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бронниковой О.М.

при участии:

от Администрации Лысьвенского городского округа - Русакова Е.В., паспорт, доверенность от 28.12.2021, диплом;

от Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края - Денисова Е.П., паспорт, доверенность от 15.01.2021, диплом; Михайлова Е.М., паспорт, доверенность от 20.01.2022;

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, общества с ограниченной ответственностью "Лысьватеплоэнерго",

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 27 октября 2021 года по делу N А50-17138/2021

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Лысьватеплоэнерго" (ОГРН 1076320005410, ИНН 6323097287)

к Администрации Лысьвенского городского округа (ОГРН 1025901929085, ИНН 5918002628)

третье лицо: Министерство тарифного регулирования и энергетики Пермского края (ОГРН1025900537574, ИНН 5902184588)

о признании незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Лысьва-Теплоэнерго" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконными действий администрации Лысьвенского городского округа (далее - администрация) по отказу в согласовании инвестиционной программы ООО "Лысьва-теплоэнерго" на 2022-2026 годы; обязании администрации Лысьвенского городского округа согласовать инвестиционную программу ООО "Лысьва-теплоэнерго" на 2022-2026 годы в редакции ООО "Лысьва-теплоэнерго", направленной в Министерство тарифного регулирования и энергетики Пермского края 29.03.2021.

Определением суда от 14.07.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено Министерство тарифного регулирования и энергетики Пермского края (далее - Министерство).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 27 октября 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель, не согласившись с принятым судебным актом, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов жалобы общество указывает, что направленная заявителем инвестиционная программа разработана в строгом соответствии с Правилами N 410. Кроме того, экономическая эффективность мероприятий, включенных в инвестиционную программу заявителя, подтверждается действовавшей Схемой теплоснабжения муниципального образования Лысьвенский городской округ Пермского края на период с 2014 по 2028 годы (копии схемы теплоснабжения, пояснительной записки к схеме теплоснабжения прилагаются), действовавшей на дату совершения действий. Мероприятия инвестиционной программы, предложенные заявителем, полностью соответствуют как ранее существовавшей (действовавшей на дату совершения оспариваемых действий) схеме теплоснабжения муниципального городского округа 2014-2028 гг., так и актуализированной схеме теплоснабжения на 2022 г. Совершив действия по отказу в согласовании инвестиционной программы - Администрация ЛГО нарушила нормы права, предусмотренные абзацем 3 пункта 26 Постановления Правительства Российской Федерации от 05.05.2014 N 410 "О порядке согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике)" (далее - Правила N 410).

Представитель администрации в судебном заседании и письменном отзыве против удовлетворения жалобы возражал, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Министерство представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. В судебном заседании представитель третьего лица доводы отзыва поддержал.

Заявитель, надлежащим образом уведомленный о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направил, что в порядке части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается участвующими в деле лицами, ООО "Лысьва-теплоэнерго" является теплоснабжающей организацией на территории муниципального образования "Лысьвенский городской округ" Пермского края и осуществляет регулируемый вид деятельности в сфере теплоснабжения (производство и реализация тепловой энергии и теплоносителя).

29.03.2021 заявитель направил в Министерство на утверждение инвестиционную программу в сфере теплоснабжения ООО "Лысьва-Теплоэнерго" на 2022-2026 годы.

Министерство представило инвестиционную программу общества на 2022-2026 годы на согласование в администрацию.

30.04.2021 администрация направила в Министерство письмо, из которого следует, что в согласовании инвестиционной программы отказано.

Министерство 07.05.2021 с учетом указанного отказа в согласовании возвратило заявителю инвестиционную программу для ее доработки.

Полагая, что действия администрации по отказу в согласовании инвестиционной программы ООО "Лысьва-Теплоэнерго" на 2022-2026 годы являются незаконными и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Судом принято приведенное выше решение.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относится согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, за исключением таких программ, которые согласовываются в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике (пункт 7 части 1 статьи 6 Закона N 190-ФЗ).

Согласно пункту 10 части 1 статьи 2 Закона N 190-ФЗ под инвестиционной программой понимается программа мероприятий организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения (технологического присоединения) теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения.

Инвестиционная программа подлежит согласованию и утверждению в соответствии с Правилами согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2014 N 410 (далее - Правила N 410) (пункт 4 части 1 статьи 4 Федерального закона N 190-ФЗ).

Правила определяют процедуру утверждения и согласования инвестиционных программ, устанавливают требования к составу и содержанию таких программ (за исключением программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике (пункт 1 Правил N 410).

В соответствии с пунктом 2 Правил N 410 утверждение инвестиционных программ осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционных программ органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в полномочия которых не входит установление регулируемых цен (тарифов).

Согласно пункту 3.2.7 постановления Правительства Пермского края от 26 октября 2018 г. N 631-п "Об утверждении Положения о Министерстве тарифного регулирования и энергетики Пермского края" Министерство утверждает инвестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, с применением установленных плановых значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения по согласованию с органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 20 Правил N 410 регулируемая организация направляет инвестиционную программу на утверждение в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в срок не позднее 15 календарных дней со дня направления в налоговые органы годового бухгалтерского баланса за предыдущий год.

В случае соответствия инвестиционной программы пунктам 8 - 19 настоящих Правил орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 3 рабочих дней со дня получения от регулируемой организации инвестиционной программы направляет ее на согласование в органы местного самоуправления поселений, городских округов, на территории которых регулируемая организация осуществляет деятельность в сфере теплоснабжения, и в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционной программы органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в полномочия которого не входит установление регулируемых цен (тарифов) (пункт 21 Правил N 410).

В случае если инвестиционная программа не соответствует пунктам 8 - 19 настоящих Правил, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 7 дней со дня получения инвестиционной программы принимает решение о ее возврате на доработку с указанием разделов (пунктов) инвестиционной программы, требующих доработки (пункт 22 Правил N 410).

Орган местного самоуправления и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (в случае утверждения инвестиционной программы органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в полномочия которого не входит установление регулируемых цен (тарифов) рассматривают инвестиционную программу в течение 30 дней со дня ее получения от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уведомляют его о согласовании (об отказе в согласовании) инвестиционной программы в течение 3 дней со дня принятия соответствующего решения (пункт 25 Правил N 410).

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 3 дней со дня поступления отказа в согласовании инвестиционной программы направляет ее регулируемой организации для доработки (пункт 28 Правил N 410).

Из материалов дела усматривается, что 29.03.2021 исх.N 31/ф общество обратилось в Министерство с заявлением о согласовании и утверждении Инвестиционной программы на 2022-2026г.г.

Исходя из положений пункта 21 Правил N 410 следует, что инвестиционная программа общества по формальным основаниям соответствовала требованиям, указанным в пунктах 8-19 Правил N 410, в связи с чем спорная инвестиционная программа с сопроводительным письмом от 01.04.2021 исх N 46-0119-исх-44 направлена Министерством для согласования в администрацию.

Судом установлено, что письмом от 30.04.2021 исх.N 149-01-25исх-717 администрация отказала в согласовании инвестиционной программы общества на 2022-2026 г.г. с указанием оснований для отказа.

Министерство 07.05.2021 с учетом указанного отказа в согласовании возвратило письмом N 46-05-12-исх-4 заявителю инвестиционную программу для его доработки.

Суд пришел к выводу, что представленными в материалы дела доказательствами подтверждается тот факт, что администрацией не допущено нарушение норм законодательства Российской Федерации по рассмотрению направленной на согласование инвестиционной программы общества, сроки и порядок рассмотрения.

Основания для отказа органом местного самоуправления в согласовании инвестиционной программы регулируемой организации, за исключением регулируемой организации, заключившей концессионное соглашение, установлены в пункте 26 Правил N 410:

инвестиционная программа не обеспечивает реализацию мероприятий по развитию системы теплоснабжения, включенных в схему теплоснабжения соответствующего поселения, городского округа;

органом местного самоуправления принято решение о том, что в результате реализации мероприятий инвестиционной программы значения показателей надежности и энергетической эффективности не будут достигнуты.

При этом, пунктом 27 Правил N 410 предусмотрено, что отказ в согласовании проекта инвестиционной программы должен быть обоснован, при этом указываются мероприятия по развитию систем теплоснабжения, содержащиеся в схеме теплоснабжения, которые не обеспечиваются инвестиционной программой, либо перечень значений показателей надежности и энергетической эффективности, которые не могут быть достигнуты, либо обоснования недоступности тарифов регулируемой организации для потребителей.

Основанием для отказа ООО "Лысьва-теплоэнерго" в согласовании проекта инвестиционной программы послужило включение в инвестиционную программу мероприятий по строительству тепловой сети ТЭЦ (ЭСЭС) до ТК-73 и строительство тепловой сети ТК-15 до ТК-16, что потребует реконструкцию тепловых сетей для восстановления нормативной гидравлики тепловых сетей в зоне действия высокотемпературного контура ЦТП 1,2 и части отдельно расположенных объектов. При этом, по мнению администрации, сохранение существующих диаметров тепловых сетей приведет к неэффективной транспортировке тепловой энергии (сверхнормативным потерям), что приведет к снижению качества ресурса потребителей.

Нормативные потери утвержденной на тот период Схемы теплоснабжения Лысьвенского городского округа составляют 7098 Гкал/год. При строительстве новой сети, предложенной в инвестиционной программе общества, расчетный норматив составит порядка 7298 Гкал/год, т.е. помимо отсутствия энергетической эффективности у общества (форма N 4 ип тс) увеличиваются потери на муниципальных сетях. При реконструкции сетей согласно гидравлическим расчетам при нормативной изоляции потери составляют 5 342 Гкал/год, однако данное мероприятие не было заложено в действующую на тот период Схему теплоснабжения муниципального образования "Лысьвенский городской округ" на период с 2014 по 2028 годы. Также указано, что мероприятия 3.2.1.1, 4.1.1, 4.1.2, 4.2, 4.3, 4.5.1, 4.5.2 увеличивают производство энергетических ресурсов (тепловая и электроэнергия) комбинированной выработки, и данный способ эффективен для организаций, занимающихся генерацией ресурсов, а для потребителей лишь в том случае, когда они получают оба ресурса (тепло, электричество). В случае с потребителями г.Лысьва покупка электрической энергии на данный момент не представляется возможной, в связи с чем данные мероприятия не направлены на улучшение теплоснабжения потребителей города Лысьва.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суд пришел к выводу, что указанные администрацией основания соотносятся с основаниями для отказа в согласовании, установленными в пунктах 26,27 Правил N 410.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 190-ФЗ реализация тепловой энергии, теплоносителя относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при котором уполномоченным государственным органом устанавливаются тарифы (цены), подлежащие обязательному применению.

Согласно пункту 3 статьи 9 Федерального закона N 190-ФЗ при установлении тарифов в сфере теплоснабжения должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии.

На основании части 3 статьи 8 и части 4 статьи 15 Федерального закона N 190-ФЗ затраты на обеспечение передачи тепловой энергии и (или) теплоносителя по тепловым сетям включаются в состав тарифа на тепловую энергию, реализуемую теплоснабжающей организацией потребителям тепловой энергии, в порядке установленном основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Расчеты потерь в тепловых сетях осуществляются на основании Порядка определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, утв. приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 30.12.2008 N 325 (далее - Порядок N 325).

Как следует из пункта 9 Порядка N 325 к нормативам технологических потерь относятся потери и затраты энергетических ресурсов, обусловленные техническим состоянием теплопроводов и оборудования и техническими решениями по надлежащему обеспечению потребителей тепловой энергией и созданию безопасных условий эксплуатации тепловых сетей.

Перечень нормируемых технологических затрат и потерь теплоносителя определен пунктами 10.1.1, 10.1.2 Порядка N 325.

Из материалов дела установлено, что транспортировка теплоносителя от границ балансовой и эксплуатационной ответственности до городских потребителей осуществляется по тепловым сетям единой теплоснабжающей организации на территории Лысьвенского городского округа - МУУП "Теплоэнергоремонт", в связи с чем администрацией спорная инвестиционная программа направлена в МУУП "Теплоэнергоремонт" для ее рассмотрения и проверки значения показателей на предмет влияния на систему теплоснабжения в целом при реализации мероприятий инвестиционной программы заявителя (письмо администрации от 05.04.2021 исх.N 5525).

Рассмотрев инвестиционную программу общества в части реализации пункта 2.1 строительства тепловой сети о ТЭЦ до ТК-73 и от ТК-15 до ТК-16, МУУП "Теплоэнергоремонт" пришел к выводу о том, что данное мероприятие потребует реконструкции тепловых сетей, поскольку сохранение существующих сетей приведет к неэффективной транспортировке тепловой энергии, что впоследствии приведет к снижению качества ресурса у потребителей. При этом финансирование реконструкции тепловых сетей в инвестиционной программе ООО "Лысьва-теплоэнерго" не предусмотрено (письмо от 13.04.2021 N 1387/1-02).

Согласно расчету нормативов технологических потерь и затрат теплоносителя в сетях высокотемпературного контура (далее - ВТК) при реализации пункта 2.1 инвестиционной программы, произведенному МУУП "Теплоэнергоремонт", суммарные нормативных потери тепловой энергии по тепловым водяным сетям ВТК в зоне Привод-ТЭР через перемычку от ЛТЭ, с учетом затрат на заполнение составят: Gиз.н.год= 7 363,541 Гкал, что выше нормативных потерь, утвержденной на тот период Схемы теплоснабжения Лысьвенского городского округа, которые составляют 7 098 Гкал.

Данный расчет выполнен с учетом перемычек, предлагаемых к строительству в рамках оспариваемой инвестиционной программы, данные по которым взяты укрупненно, так как в представленном проекте инвестиционной программы отсутствует подробное описание строительства тепловых сетей.

Кроме того, МУУП "Теплоэнергоремонт" в ответ на возражения заявителя о проведении неверного расчета указано, что расчет нормативов технологических потерь и затрат теплоносителя выполнен в соответствии с Порядком определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, утв. приказом Министерства энергетики РФ от 30.12.2008 N 325. При этом отмечено, что заявителем не отражено в инвестиционной программе строительство тепловых сетей для обеспечения тепловой энергией потребителей участков тепловой сети ВТК, предполагаемых к выведению из эксплуатации, от ТК-3 до ТК 7, от ТК-7 до ТК-18, от ТК-7 до ТК-8,от ТК-8 и в зоне действия ЦТП-1.

Таким образом, предлагаемые заявителем в инвестиционной программе мероприятия затрагивают проведение реконструкции тепловых сетей, находящихся в муниципальной собственности. Однако в бюджете муниципального образования "Лысьвенский городской округ" не запланировано выделение денежных средств на строительство и реконструкцию муниципальных тепловых сетей для увязки диаметров после строительства обществом участков сетей, запланированных в инвестиционной программе.

Из представленного обществом протокола совещания в Министерстве ЖКХ и благоустройства Пермского края от 04.09.2019 по вопросу рассмотрения эффективности принятых технических решений по модернизации и реконструкции системы теплоснабжения Лысьвенского городского округа не следует, что вопрос о строительстве тепловых сетей (перемычек) решен. Напротив, из протокола следует, что рассмотрение данного вопроса отложено до решения обществом вопроса по погашению задолженности за природный сетевой газ с ООО "Газпром Межрегионгаз Пермь". Представленное обществом письмо от 26.08.2019 N 1008 на имя Главы г.Лысьва, свидетельствует о том, что обществом только даны пояснения относительно возможного принятия решений о перекладке трубопроводов на оптимальные диаметры с целью уменьшить тепловые потери до номинальных и готовности компенсировать подтвержденный факт потерь.

Также администрация пришла к выводу, что мероприятия, предусмотренные пунктами 3.2.11, 4.1., 4.2., 4.3, 4.5.1 и 4.5.2, увеличивают производство энергетических ресурсов (тепловая и электроэнергия) комбинированной выработки. По мнению администрации, данный способ эффективен для организаций, занимающихся генерацией ресурсов, а для потребителей лишь в том случае, когда они получают оба ресурса (тепло, электричество). Выработанная электрическая энергия подается на электроснабжение предприятий промышленной площадки ОАО "АК "ЛМЗ". Однако для основной массы потребителей покупка электрической энергии у общества не представляется возможной по техническим причинам.

Судом установлено, что общество помимо регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения осуществляет деятельность по отпуску электрической энергии. В связи с чем, администрация посчитала неправомерным закладывать в инвестиционную программу расходы на модернизацию оборудования, которое вырабатывает, в том числе, электроэнергию, которая не предназначена для потребления конечными потребителями.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, инвестиционную программу ООО "Лысьва-теплоэнерго" на 2022-2026 г.г., действующую в спорный период Схему теплоснабжения муниципального образования "Лысьвенский городской округ" Пермского края на период 2014-2028, письмо МУУП "Теплоэнергоремонт" от 13.04.2021 N 1387/1-02, заключение управления инфраструктуры администрации о мероприятиях инвестиционной программы ООО "Лысьва-Теплоэнерго" на 2022-2026г.г. от 26.04.2021 N5690, соответствующие расчеты МУУП "Теплонергоремонт", суд правомерно пришел к выводу о наличии у администрации оснований для отказа в согласовании инвестиционной программы ООО "Лысьва-теплоэнерго" на 2022-2026.

В соответствии с пунктом 6 Правил N 410 в инвестиционную программу подлежат включению мероприятия, целесообразность которых обоснована в схемах теплоснабжения соответствующих поселений, городских округов.

Постановлением главы городского округа - главы администрации Лысьвенского городского округа от 26.05.2021 N 220 утверждена актуализированная схема теплоснабжения муниципального образования "Лысьвенский городской округ" Пермского края на период с 2014 по 2028 годы (актуализация на 2022 год), в которой перечисленные в инвестиционной программе ООО "Лысьва-теплоэнерго" мероприятия не предусматриваются.

Кроме того, доказательств нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями администрации по отказу в согласовании инвестиционной программы, заявителем не представлено. Обществу предоставлена возможность устранения указанных в письме администрации замечаний.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу, что инвестиционная программа ООО "Лысьва-теплоэнерго" на 2022-2026 годы, направленная в Министерство 29.03.2021, рассмотрена администрацией в соответствии с установленным порядком, отказ в согласовании проекта инвестиционной программы ООО "Лысьва-теплоэнерго" мотивирован и обоснован.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы проверены апелляционной инстанцией в полном объеме и подлежат отклонению в силу их несостоятельности. Оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 27 октября 2021 года по делу N А50-17138/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

Е.М. Трефилова Ю.В. Шаламова