Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2022 г. N 04АП-6948/21 по делу N А58-5337/2021

г. Чита

02 февраля 2022 г.

Дело N А58-5337/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 февраля 2022 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Ломако Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Трофимовой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Улусной (районной) администрации муниципального образования "Анабарский национальный (долгано-эвенкийский) улус (район)" на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 15 норября 2021 года по делу N А58-5337/2021 по заявлению Улусной (районная) администрации муниципального образования "Анабарский национальный (долгано-эвенкийский) улус (район)" (ОГРН 1031400254731, ИНН 1405000674) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1031402052153, ИНН 1435137122) о признании незаконным предписания от 08.07.2021 N 014/01/16-3248/2020,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, Фонда содействия социально-экономическому развитию муниципального образования "Анабарский национальный (долганоэвенкийский) улус (район)" (ОГРН 1151400001686, ИНН 1405000089),

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

Улусная (районная) администрация муниципального образования "Анабарский национальный (долгано-эвенкийский) улус (район)" (далее также - заявитель или Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее - Управление, Якутское УФАС России или антимонопольный орган) о признании незаконным предписания от 08.07.2021 N 014/01/16-3248/2020.

Определением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 05 августа 2021 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора, привлечен Фонд содействия социально-экономическому развитию муниципального образования "Анабарский национальный (долгано-эвенкийский) улус (район)" (далее также - фонд или третье лицо).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 15 ноября 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд первой инстанции пришёл к выводу, что антимонопольный орган правомерно сделал вывод о том, что заключение указанных соглашений о предоставлении субсидии из бюджета являются нарушением статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, выражая своё несогласие с ним, по доводам, изложенным в жалобе.

Заявитель апелляционной жалобы отмечает, что фонд не осуществляет функций застройщика, а равно не является предприятием или учреждением, на которое возложено выполнение отдельных полномочий муниципального органа, следовательно, не относится к категории лиц, указанных в статье 16 Закона о защите конкуренции. Кроме того, деятельность любой некоммерческой организации направлена на общественно-полезные цели и в широком смысле совпадает с направлениями работы органов государственной власти и местного самоуправления. Однако это не должно служить основанием для ограничения благотворительной деятельности исключительно денежными пожертвованиями либо передачей движимого имущества.

Администрация полагает, что заключение Улусной администрацией и фондом соглашений о предоставлении субсидий не образует состав нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции и соответствует нормам действующего законодательства.

Заявитель указывает, что Анабарский улус относится к Арктической зоне России, характеризуется крайне сложными условиями для производства: в короткий сезон навигации совершается лишь один рейс по доставке грузов из Якутска, и он предназначен для обеспечения минимальных потребностей местного населения, автомобильное сообщение возможно лишь в период с середины января до середины апреля и стоимость доставки очень высокая. Строительный сезон длится в среднем 5-6 месяцев. В подобных условиях строительная деятельность представляется малопривлекательной, поэтому конкуренция среди застройщиков в улусе практически отсутствует.

Учитывая вышеизложенное, Администрация считает заключение антимонопольного органа необъективным и полагает, что оно не могло служить основой для принятия им решения.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган возражает относительно доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (https://kad.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела 09.06.2021 Управление вынесло заключение об обстоятельствах дела N 014/01/1603248/2020, которым пришло к выводу, что действия заявителя и третьего лица по заключению соглашений о предоставлении субсидии из местного бюджета привели либо могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и являются нарушением статьи 16 Закона о защите конкуренции.

08.07.2021 Управление вынесло решение о признании заявителя и третьего лица нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции и о выдаче предписания указанным лицам.

Оспариваемым предписанием Управления заявителю и третьему лицу Управлением предписано совершить действия, направленные на прекращение соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство и на совершение действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно:

прекратить действие соглашений о предоставлении субсидии, заключенных на предмет приобретения либо строительство недвижимого имущества (объектов капитального строительства) в социальной сфере (культура и искусство, спорт, реализация социально-значимых продуктов) и целях обеспечения теплоснабжения, капитальный ремонт муниципального здания, выполнение инженерных изысканий и разработку проектной документации для муниципальной недвижимости, и обустройство зон ИЖС, указанных в мотивировочной части решения по делу N 014/01/16-3248/2020 о нарушении антимонопольного законодательства от 08.07.2021.

Пунктом 2 указанного предписания предписано вернуть в муниципальный бюджет МО "Анабарский национальный (Долгано-Эвенкийский) улус (район)" неосвоенные Фондом и находящиеся на его счетах денежные средства, переданные в соответствии с указанными в пункте 1 предписания соглашениями о предоставлении субсидии.

С момента получения предписания предписано представить в Управление в срок не позднее тридцати календарных дней с момента получения предписания подтверждение его исполнения (пункт 3 предписания).

Не согласившись с вынесенным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

С учетом изложенного требования общества могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

- несоответствие оспариваемого предписания антимонопольного органа закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение прав и законных интересов заявителя этим предписанием.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования общества удовлетворению не подлежат.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь, заявитель по смыслу части 1 статьи 65 АПК РФ должен доказать факт нарушения обжалуемыми решениями своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (статья 3).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, комиссия антимонопольного органа разрешает при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность (часть 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции).

Сфера действия Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) определена в статье 1 нормативного акта, - это отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Отношения, к которым в виде исключения не применяется Закон о контрактной системе, перечислены в части 2 статьи 1 Закона.

По смыслу положений статьи 2 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок, в том числе заказчиков, и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Законом о контрактной системе урегулирован порядок заключения государственным заказчиком - государственным органом (в том числе органом государственной власти) государственных контрактов, предметом которых являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

В силу статьи 6 Закона о контрактной системе одним из принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип обеспечения конкуренции, который означает, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (пункт 1 статьи 8 Закона о контрактной системе).

При этом под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Для признания органа публичной власти или хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить, какое соглашение заключено, либо какие действия совершены и являлись ли они согласованными, привели ли или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Обязанность доказывания наличия, как самого соглашения, так и негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления) и причинно-следственной связи между соглашениями (действиями) и соответствующими негативными последствиями возложена на антимонопольный орган.

Чудом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что между заявителем и третьим лицом заключены соглашения:

соглашение от 17.02.2017о предоставлении субсидии в сумме 35 000 000,00 рублей третьему лицу на строительство магазина со складом для социально-значимых продовольственных товаров в сумме 35 000 000,00 рублей;

соглашение от 29.11.2017 N 01/17 о предоставлении субсидии третьему лицу на приобретение нежилого объекта "Арктический центра культуры и искусства народов Севера - Долган" с дополнительным соглашением от 24.12.2018 N 21/18 в сумме 347 042 702,00 рублей;

соглашение от 29.11.2017 N 02/17 о предоставлении субсидии третьему лицу на приобретение нежилого объекта "Культурно-досуговый центр" в с. Саскылах Анабарского улуса" с дополнительным соглашением от 27.08.2018 N 04 в сумме 70 734 197 рублей 40 копеек;

соглашение от 30.11.2018 без номера о предоставлении субсидии третьему лицу на реализацию уставных целей и задач от 30.11.2018 с дополнительным соглашением от 02.10.2020 N 01 в сумме 15 000 000,00 рублей из местного бюджета, предусмотренных на реализацию следующих мероприятий:

- на реализацию уставных целей и задач - 88 145 049,00 рублей

- на капитальный ремонт здания этнокультурного центра "Алмаз" - 61 854 951,00 рубль;

соглашение от 25.12.2018 о предоставлении субсидии третьему лицу на приобретение нежилого объекта "Спортивный комплекс для образовательных учреждений в с.Саскылах, Анабарского улуса" от 25.12.2018 в сумме 167 464, 530,00 рублей из местного бюджета в рамках муниципальной целевой программы "Капитальное строительство в МО "Анабарский национальный (Долгано-Эвенкийский улус (район)" на 2017-2019 годы", предусмотренных на приобретение нежилого объекта "Спортивный комплекс для образовательных учреждений в с.Саскылах Анабарского улуса";

соглашение от 10.09.2019 N 20/19 о предоставлении субсидии третьему лицу в целях реализации муниципальной программы "Капитальное строительство в МО "Анабарский национальный (Долгано-Эвенкийский улус (район) на 2017-2019 годы, предусмотренных на выполнение геодезических, геологических и экологических изысканий в с.Саскылах, Анабарского района в сумме 4 050 000,00 рублей;

соглашение от 27.12.2019 N 25/19 о предоставлении субсидии третьему лицу из местного бюджета на реализацию мероприятий: заказ каталога для МКУ "АКЭМ" в сумме 900 000,00 рублей, забота о гражданах пожилого возраста в сумме 9 000 000, 00 рублей, строительство модульного цеха по производству хлеба в сумме 2 800 000,00 рублей, строительство магазина со складом в селе Саскылах в сумме 47 555 510,00 рублей, строительство котельной "Совхозная" в селе Саскылах в сумме 46 654 200, 00 рублей, капитальный ремонт здания Этнокультурного центра "Алмаз" в сумме 40 500 000,00 рублей, разработку проектно-сметной документации на обустройстве зон индивидуального жилищного строительства в селе Саскылах, в посельке Юрюнг-Хая в сумме 1 400 000,00 рублей, разработку проектно-сметной документации на строительство многофункционального центра в с.Саскылах (гимназия+дошкольные группы+технопарк) в сумме 7 300 000,00 рублей; строительство административного здания в пос. Юрюнг-Хая в сумме 15 000 000,00 рублей; соглашение от 06.08.2020 без номера о предоставлении субсидии третьему лицу на строительство объекта "Центральная отопительная котельная "Совхозная" мощностью 8 МВт в с.Саскылах Анабарского района от 06.08.2020, соглашение от 22.10.2020 N 08/20 о предоставлении субсидии третьему лицу на разработку в проектно-сметной документации по обустройству зон ИЖС в с.Саскылах и п.Юрюнг-Хая. В сумме 2 600 000 рублей.

Управлением установлено, что указанные соглашения о предоставлении субсидии заключались на предмет приобретения либо строительство недвижимого имущества (объектов капитального строительства) в социальной сфере (культура, искусство, спорт, реализация социально-значимых продуктов) и в целях обеспечения теплоснабжения, капитальный ремонт муниципального здания, выполнение инженерных изысканий и разработку проектной документации для муниципальной недвижимости и обустройство зон ИЖС, то есть усматривается, что заявитель фактически передал третьему лицу функции муниципального заказчика.

Судом первой инстанции правомерно отклонены доводы заявителя о том, что заключение об обстоятельствах дела от 09.06.2021 не может быть использовано как доказательство, поскольку материалами дела подтверждено заключение указанных выше контрактов, осуществлено без проведения кокурентного отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и без закупочных процедур для муниципальной нужды, предусмотренных Законом о контрактной системе. Субсидирование Администрацией деятельности третьего лица заявителем деятельности третьего лица на выполнение работ (оказание услуг) на конкурентных товарных рынках и дальнейшее заключение третьим лицом договоров создает преимущественные условия в осуществлении хозяйственной деятельности путем представления бюджетных средств без проведения конкурсных процедур, что может привести к ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на данный рынок и, как следствие, к устранению конкуренции на товарном рынке.

Суд апелляционной инстанции соглашается с тем, что заключением об обстоятельствах дела от 09.06.2021 и решением Управления от 08.07.2021, которые не оспорены заявителем в установленном порядке и в установленные сроки, и являются на сегодняшний день действительными, антимонопольным органом доказано, что заявителем и третьим лицом не опровергается заключение соглашений между указанными лицами о предоставлении субсидии из местного бюджета, наличие негативных последствий для конкурентной среды (возможность их наступления) путем делегирования органом местного самоуправления вопросов местного значения, поименованных в статьях 15, 16, 17 Закона об организации местного самоуправления, и заключения договоров третьим лицом с поставщиками (подрядчиками и исполнителями) без размещении муниципального заказа и без конкурентных процедур, и причинно-следственной связи между соглашениями (действиями) и соответствующими негативными последствиями в виде предоставления бюджетных средств, что повлекло ограничение доступа хозяйствующих субъектов и устранение конкуренции на товарном рынке.

Заявителем апелляционной жалобы не доказано несоответствие оспариваемого предписания, предписывающего ему прекратить действие соглашений о предоставлении субсидии, заключенных на предмет приобретения либо строительство недвижимого имущества (объектов капитального строительства) в социальной сфере и возврате в муниципальный бюджет района неосвоенных и находящихся на счетах третьего лица денежных средств, статье 16 Закона о защите конкуренции и Закону о контрактной системе.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что в пределах заявленных требований антимонопольный орган правомерно сделал вывод о том, что заключение указанных соглашений о предоставлении субсидии из бюджета являются нарушением статьи 16 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с тем, что заявителем не доказано нарушение его прав и законных интересов предписанием о прекращении действия соглашений о предоставлении субсидии, поскольку судом не установлено незаконное ограничение деятельности органа местного управления. Часть 2 предписания подлежит исполнению третьим лицом.

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Лица, участвующие в деле, могут получить информацию о движении дела в общедоступной базе данных Картотека арбитражных дел по адресу www.kad.arbitr.ru.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 15 ноября 2021 года по делу N А58-5337/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Басаев Д.В. Ломако Н.В.