Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2022 г. N 08АП-12977/21 по делу N А46-10009/2021

город Омск

04 февраля 2022 г.

Дело N А46-10009/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 февраля 2022 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Шиндлер Н.А.,

судей Ивановой Н.Е., Лотова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Шнайдер Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-12977/2021) индивидуального предпринимателя Степановой Людмилы Григорьевны на решение Арбитражного суда Омской области от 23.09.2021 по делу N А46-10009/2021 (судья Ширяй И.Ю.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Степановой Людмилы Григорьевны (ОГРНИП 312554301700118, ИНН 550700838516) к Администрации города Омска (ОГРН 1025500757259, ИНН 5503047244, адрес: 644099, Омская область, город Омск, Гагарина улица, дом 34), при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Администрации Центрального административного округа города Омска (ОГРН 1025500757930, ИНН 5503037246, адрес: 644007, Омская область, город Омск, улица Герцена, дом 25), о признании незаконным бездействия,

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации города Омска - Ступичева Ольга Сергеевна, по доверенности от 22.04.2021 N Исх-АГ/03-1968 сроком действия 1 год;

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Степанова Людмила Григорьевна (далее -заявитель, ИП Степанова Л.Г., предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации города Омска (далее - заинтересованное лицо, Администрация г. Омска) по исполнению распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.01.2021 N 208-р "О рекомендациях органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по вопросу о новых возможностях для розничного сбыта товаров" (далее - распоряжение N 208-р).

К участию в деле третьим лицом, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация Центрального административного округа города Омска (далее - Администрация ЦАО г. Омска, третье лицо).

В качестве способа восстановления нарушенного права предприниматель просила обязать заинтересованное лицо принять нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок продления договоров на размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО) и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов.

Решением Арбитражного суда Омской области от 23.09.2021 по делу N А46-10009/2021 в удовлетворении заявления отказано.

Возражая против принятого по делу решения, заявитель в апелляционной жалобе просит его отменить и вынести по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы ее податель указывает, что судом необоснованно не удовлетворено ходатайство заявителя об отложении судебного заседания по причине болезни представителя, что препятствовало предоставлению доказательств, подтверждающих незаконность и необоснованность бездействия Администрации г. Омска.

Кроме этого, судом было удовлетворено ходатайство заявителя об истребования у Администрации г. Омска информации о порядке исполнения распоряжения N 208-р, однако истребуемые документы заинтересованным лицом в материалы дела не представлены. ИП Степанова Л.Г. также отмечает, что судом не была обеспечена явка и не получены объяснения от третьего лица.

Администрация ЦАО г. Омска представила возражения на жалобу.

Администрация г. Омска представила отзыв на жалобу.

ИП Степанова Л.Г., Администрация ЦАО г. Омска, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание явку представителей не обеспечили.

На основании части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся участников процесса.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации г. Омска просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев апелляционную жалобу, отзыв, возражения, заслушав явившегося в судебное заседание участника процесса и исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Из материалов дела следует, что 01.02.2016 между Администрацией ЦАО г. Омска (уполномоченный орган) и Степановой Л.Г. (владелец) заключён договор N А-Д230/2016 на размещение НТО согласно схеме размещения НТО на территории Центрального административного округа г. Омска (далее - договор), по условиям пунктов 1.1 - 1.5 которого уполномоченный орган предоставляет, а владелец принимает сроком на 5 лет место для размещения НТО площадью 12 кв.м в соответствии с паспортом НТО. Тип торгового объекта: павильон. Местоположение НТО установлено относительно ориентира, расположенного по адресу: г. Омск, Центральный административный округ, ул. Потанина в районе ОмГУПС. Вид деятельности: розничная торговля. Специализация НТО: горячее питание.

Согласно доводам заявления срок действия означенного договора истёк 01.02.2021.

ИП Степанова Л.Г., ссылаясь на то, что Правительство Российской Федерации распоряжением от 30.01.2021 N 208-р рекомендовало продлевать договоры на размещение НТО и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов, а Администрация г. Омска и её структурные подразделения соответствующие нормативные акты не издали, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании бездействия органа местного самоуправления по исполнению указанного распоряжения незаконным.

Требования заявителя оставлены без удовлетворения судом первой инстанции, с чем предприниматель не согласился, реализовав право апелляционного обжалования вынесенного по делу судебного акта.

Проверив законность и обоснованность решения по делу в соответствии с правилами статей 266 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены или изменения.

Пунктом 1 статьи 198 АПК РФ предусматривается, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Для признания оспариваемого ненормативного правового акта, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконными необходимо соблюдение двух условий: несоответствие оспариваемого правового акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.

Пунктом 1 статьи 39.36 ЗК РФ установлено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее - схема размещения) в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности, регулируются Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772.

Особенности размещения нестационарных торговых объектов установлены статьей 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

Принятый на территории муниципального образования город Омск Порядок N 1812-п определяет процедуру размещения НТО на территории г. Омска без формирования земельных участков, процедуру взаимодействия структурных подразделений Администрации г. Омска при разработке схемы размещения НТО на территории г. Омска, порядок внесения в нее изменений, в том числе требования к составу, последовательности разработки, согласования и утверждения указанной схемы размещения (пункт 2).

Как было выше сказано, в 2016 году между Администрацией ЦАО г. Омска и Степановой Л.Г. был заключён на 5 лет договор N А-Д230/2016 на размещение НТО согласно схеме размещения НТО на территории Центрального административного округа г. Омска по адресу: г. Омск, Центральный административный округ, ул. Потанина в районе ОмГУПС.

Срок действия означенного договора истёк 01.02.2021.

Оспаривая бездействия органа местного самоуправления, ИП Степанова Л.Г. ссылается на то, что Правительство Российской Федерации распоряжением от 30.01.2021 N 208-р рекомендовало продлевать договоры на размещение НТО и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов, а Администрация г. Омска и её структурные подразделения соответствующие нормативные акты не издали, чем нарушили права и интересы предпринимателя в экономической сфере.

Суд апелляционной инстанции, поддерживая выводы суда нижестоящей инстанции и признавая позицию предпринимателя необоснованной, исходит из следующего.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Под внутригородским районом понимается внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения внутригородского района относится создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В силу части 4 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Положениями части 3 статьи 3 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" также предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 принят устав города Омска (далее - Устав).

Согласно пунктам 3, 15 части 1 статьи 9 Устава к вопросам местного значения муниципального образования город Омск относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Омска; создание условий для обеспечения жителей города Омска услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Таким образом, из указанного следует, что местная администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление в пределах в своей компетенции по вопросам местного значения, к которым в том числе относятся вопросы организации торговли в границах муниципального образования.

В настоящий момент на территории Омской области действует Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории города Омска, утвержденный Постановлением N 1812-п, предусматривающий, что размещение таких торговых объектов на территории города Омска производится в соответствии с утвержденной администрацией города Омска схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города, иной нормативный акт не принят.

Условия о пролонгации действующих договоров на размещение НТО отсутствуют как в Постановлении N 1812-п, так и в действующих договорах на размещении НТО, в том числе и в договоре на размещение НТО, принадлежащего заявителю.

Соответственно, пролонгация действующих на территории города Омска договоров на размещение НТО, заключённых на основании Постановления N 1812-п, невозможна.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.01.2021 N 208-р, неисполнение которого со стороны Администрации г. Омска предпринимателем расценивается как незаконное бездействие, обладает рекомендательным характером, так как вопросы продления договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов относятся непосредственно к вопросам местного самоуправления.

Соответственно, неисполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.01.2021 N 208-р не может быть вменено в вину Администрации г. Омска и расценено как незаконное бездействие, так как орган местного самоуправления вправе действовать в дискреции собственных полномочий.

С учетом изложенного основания для удовлетворения заявления предпринимателя у суда первой инстанции отсутствовали.

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что судом были нарушены процессуальные нормы и необоснованно не удовлетворено ходатайство заявителя об отложении судебного заседания по причине болезни представителя, являются несостоятельными.

В соответствии с частью 5 статьи 158 АПК РФ арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает, что оно не может быть рассмотрено в данном судебном заседании, в том числе вследствие неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле, других участников арбитражного процесса, в случае возникновения технических неполадок при использовании технических средств ведения судебного заседания, в том числе систем видеоконференц-связи, а также при удовлетворении ходатайства стороны об отложении судебного разбирательства в связи с необходимостью представления ею дополнительных доказательств, при совершении иных процессуальных действий.

Таким образом, совершение данного процессуального действия является правом суда, а не обязанностью. В каждой конкретной ситуации суд, исходя из обстоятельств дела и мнения лиц, участвующих в деле, самостоятельно решает вопрос об отложении дела слушанием, за исключением тех случаев, когда суд обязан отложить рассмотрение дела ввиду невозможности его рассмотрения в силу требований АПК РФ.

Заявляя ходатайство об отложении рассмотрения дела, предприниматель не указала наличия обстоятельств, свидетельствующих о невозможности рассмотрения жалобы в отсутствие её представителя, а также не раскрывала для совершения каких именно процессуальных действий необходимо присутствие представителя в судебном заседании на что было обоснованно указанно судом в судебном акте при отклонении ходатайства заявителя.

Утверждая о том, что отказ в отложении судебного заседания препятствовал предоставлению доказательств, подтверждающих незаконность и необоснованность бездействия Администрации г. Омска, предприниматель в апелляционной жалобе содержание данных доказательств не раскрывает, их суду апелляционной инстанции не представляет.

Явка предпринимателя либо его представителя при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции также не обеспечена.

Суд апелляционной инстанции в указанной ситуации полагает, что основания предусмотренные статьей 158 АПК РФ для отложения судебного разбирательства у суда первой инстанции отсутствовали, ходатайство заявителя правомерно отклонено.

Ссылки заявителя на то, что Администрацией г. Омска не были представлены в материалы дела документы о порядке исполнения распоряжения N 208-р, а также на то, что судом не была обеспечена явка и не получены объяснения от третьего лица, не принимаются апелляционным судом, так как органом местного самоуправления не оспариваются обстоятельства того, что нормативные акты во исполнение указанного распоряжения не принимались. Явка третьего лица в судебное заседание не была признана обязательной, являлась процессуальным правом лица, реализуемым им на собственное усмотрение.

Доводов, основанных на доказательственной базе, которые бы опровергали выводы суда первой инстанции, влияли бы на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит.

Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебные расходы по апелляционной жалобе в порядке статьи 110 АПК РФ подлежат отнесению на ее подателя.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Степановой Людмилы Григорьевны оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Омской области от 23.09.2021 по делу N А46-10009/2021 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

Н.Е. Иванова А.Н. Лотов