Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2022 г. N 04АП-268/22 по делу N А19-17175/2021

г. Чита

15 февраля 2022 г.

Дело N А19-17175/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 февраля 2022 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Антоновой О.П., Никифорюк Е.О.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Трофимовой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 16 декабря 2021 года по делу N А19-17175/2021,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Иркутской области (ОГРН 1073808005534, ИНН 3808163259, далее - заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному Управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (ОГРН 1083808012705, ИНН 3808184080, далее - административный орган) о признании недействительным предписания от 14.07.2021 N 21.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 16 декабря 2021 года по делу N А19-17175/2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Апеллянт указал, что в соответствии со своим правовым статусом Правительство Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области специальной компетенции, но не является субъектом спорных правоотношений. Апеллянт считает, что судом первой инстанции не применены нормативно-правовые акты, подлежащие применению. Кроме того, судом допущено неприменение норм материального права, подлежащих применению, а именно постановления Правительства РФ от 24.03.1997 N 334 "О Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", приказа МЧС России от 14.11.2008 N 687, указа Губернатора Иркутской области от 04.10.2021 N 268-уг, что повлекло не всестороннее и необъективное рассмотрение всех обстоятельств дела.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет" 20.01.2022. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Согласно абзацу второму пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" если при рассмотрении апелляционной жалобы будет установлено, что дело не подлежало рассмотрению в арбитражном суде и лицо, подавшее жалобу, заявляло об этом при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции или не могло заявить об этом, поскольку не было надлежащим образом извещено о времени и месте судебного заседания, не было привлечено к участию в деле, то судебные акты подлежат отмене, а дело - передаче арбитражным судом апелляционной инстанции в суд общей юрисдикции в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 39 АПК РФ (часть 1 статьи 266 Кодекса).

Судом апелляционной инстанции установлено, что рассмотрение настоящего спора не отнесено к компетенции арбитражного суда.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции установлено, что стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, суду первой инстанции о неподсудности настоящего спора арбитражному суду не заявляли, в апелляционной жалобе соответствующих доводов также не заявлено.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и передачи дела в суд общей юрисдикции.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, главным специалистом отдела надзорных мероприятий в гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Иркутской области с 18 июня 2021 по 14 июля 2021 года проведена внеплановая выездная проверка по выполнению установленных требований в области гражданской обороны.

Основанием для проверки явилось исполнение Правительством Иркутской области предписания об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны от 17.06.2019 N 6.

По результатам проверки был составлен акт проверки от 14.07.2021 N 21.

В ходе проведения установлено, что региональной системой оповещения, не обеспечено своевременное оповещение и информирование населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Информирование и оповещение населения ограничивается доведением соответствующей информации и сигналов до муниципальных систем оповещения (единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований Иркутской области).

По результатам проверки, административным органом выдано предписание об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны от 14.07.2021 N 21 и протокол об административном правонарушении от 22.07.2021 N 2-2-36/ГО.

Заявитель, считая, что вынесенное предписание нарушает его права и законные, исполнение предписание находится вне компетенции Правительства, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Полномочия должностных лиц органов государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на проведение проверки и принятие оспариваемого акта определены Положением о территориальном органе МЧС России - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, утвержденным приказом МЧС России от 06.08.2004 N 372.

Проверка соблюдения Правительством обязательных требований в области гражданской обороны проведена и оспариваемое предписание выдано уполномоченным должностным лицом управления в пределах предоставленных ему полномочий.

Конституционной обязанностью государства является обеспечение безопасности личности, общества и государства, охрана окружающей среды и экологическая безопасность; при этом оборона, в том числе гражданская оборона, находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "м"; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

В развитие приведенных конституционных положений был принят Федеральный закон "О гражданской обороне", который определяет задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны (преамбула).

Согласно статье 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ) под "гражданской обороной" понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно статье 6 Федерального закона N 28-ФЗ Правительство Российской Федерации: обеспечивает проведение единой государственной политики в области гражданской обороны; руководит организацией и ведением гражданской обороны; издает нормативные правовые акты в области гражданской обороны и организует разработку проектов федеральных законов в области гражданской обороны; определяет порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне в зависимости от количества проживающего на них населения и наличия организаций, играющих существенную роль в экономике государства или влияющих на безопасность населения, а также организаций - к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения; определяет порядок эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; определяет порядок подготовки населения в области гражданской обороны; определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; определяет порядок приведения в готовность гражданской обороны; определяет порядок функционирования сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны и защиты населения; осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации.

Частью 1 ст. 8 ФЗ N 28-ФЗ определены полномочия органов государственной власти субъектов российской Федерации, в том числе:

- создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны;

- обеспечение своевременного оповещения населения, в том числе экстренного оповещения населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (частью 1 статьи 11) также установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к которым отнесены, в том числе:

- осуществление информирование населения о чрезвычайных ситуациях;

- создание и поддержание в постоянной готовности систем оповещения информирования населения о чрезвычайных ситуациях;

- осуществление сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмена такой информацией, обеспечение, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

Согласно подпунктам 5, 45 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях; организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, организации и осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера.

Пунктом 2 ст. 26.11 того же закона установлено, что для осуществления полномочий, указанных в пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, включая защитные сооружения, необходимое для предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Правительство Иркутской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области. Правительство Иркутской области в целях оптимизации работы по реализации задач, возложенных на него, формирует министерства и иные органы исполнительной власти.

В ст. 4 Закона Иркутской области от 18.11.2009 N 82/48-оз "О Правительстве Иркутской области", Правительство обеспечивает подготовку необходимых сил и средств для защиты населения и территории Иркутской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организует проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Распоряжением Правительства Иркутской Области от 24 февраля 2021 г. N 99-рп "О комплексных проверках готовности региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения Иркутской области и муниципальных автоматизированных систем централизованного оповещения населения в 2021 году" образована комиссия по проведению комплексной проверки готовности региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения Иркутской области в 2021 году.

Пунктом 7 Положения о системах оповещения населения, утверждённого приказом МЧС России и Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31.07.2020 N 578/365 (далее - Положение о системах оповещения), установлено, что системы оповещения населения создаются на следующих уровнях функционирования РСЧС:

- на региональном уровне - региональная автоматизированная система централизованного оповещения (далее - региональная система оповещения);

- на муниципальном уровне - муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения (далее - муниципальная система оповещения);

- на объектовом уровне - локальная система оповещения.

Региональные системы оповещения создают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из п. 9 Положения следует, что создание и поддержание в состоянии постоянной готовности систем оповещения населения является составной частью комплекса мероприятий, проводимых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Пунктом 12 Положения о системах оповещения населения определены основные задачи региональной системы оповещения - это обеспечение доведения сигналов оповещения и экстренной информации до:

- руководящего состава ГО и РСЧС субъекта Российской Федерации;

- органа, специально уполномоченного решать задачи гражданской обороны и

задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации;

- органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны при органах местного самоуправления;

- единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований;

- сил ГО и РСЧС субъекта Российской Федерации;

- дежурных (дежурно-диспетчерских) служб организаций, перечисленных впункте 7 настоящего Положения;

- людей, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством Российской Федерации на органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в частности и на Правительство Иркутской области) возложены полномочия по созданию и поддержанию в постоянной готовности систем оповещения и информирования населения, а также обеспечение своевременного оповещения населения, в том числе экстренного оповещения населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Судом установлено и следует из материалов дела, что региональной системой оповещения не обеспечено своевременное оповещение и информирование населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Информирование и оповещение населения ограничивается доведением соответствующей информации и сигналов до муниципальных систем оповещения (единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований Иркутской области).

Правительством Иркутской области не оспаривается факт принадлежности указанных в оспариваемом предписании ЗС ГО к собственности Иркутской области.

В заявлении указано, что Правительство Иркутской области не является фактическим пользователем указанных ЗС ГО, так как они переданы на праве оперативного управления иным предприятиям и учреждениям, а отсутствие громкоговорителей либо установление оборудования - громкоговорителей, которые управляются ручным способом, что исключает возможность доведения информации до населения в автоматизированном режиме, находится вне компетенции Правительства, поскольку денежные средства выделяются соответствующим муниципалитетам, которые и должны обеспечивать доведения сигналов оповещения и экстренной информации до людей, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, создание и поддержание спорных объектов в состоянии постоянной готовности к использованию отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии с положениями п. 45 ч. 2 ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Следовательно, бремя содержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, относится к полномочиям и обязанностям субъекта Российской Федерации в лице органов исполнительной власти этих субъектов.

Таким образом, возложенные на заявителя обязанности по устранению выявленных нарушений, указанных в оспариваемом предписании, не противоречат компетенции заявителя определенной: Законом Иркутской области от 18.11.2009 N 82/48- оз "О Правительстве Иркутской области", ФЗ от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Положением о системах оповещения населения, утверждённого приказом МЧС России и Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31.07.2020 N 578/365), в том числе,

- обеспечение подготовки необходимых сил и средств для защиты населения и территории Иркутской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организует проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ,

- осуществление информирование населения о чрезвычайных ситуациях; создание и поддержание в постоянной готовности систем оповещения информирования населения о чрезвычайных ситуациях,

- обеспечение доведения сигналов оповещения и экстренной информации, в том числе до людей, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В связи с чем, действия, которые предписано выполнить заявителю, направленные в области гражданской обороны, необходимы, и отнесены к компетенции федерального органа исполнительной власти.

Доводы заявителя о принятии всех зависящих от Правительства мер в части создания комплексной системы электронного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, направления финансировании областного бюджета в соответствующие муниципалитеты, судом не принимаются во внимание, поскольку сами по себе указанные обстоятельства не свидетельствуют о принятии Правительством всех зависящих от него мер для выполнения обязанности по соблюдению требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на момент проведения проверки.

Таким образом, оспариваемое предписание является определенным и исполнимым и в нем отсутствуют какие - либо неопределенности, неясности, влекущие его неисполнимость, полностью соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет" по адресу www.kad.arbitr.ru.

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 16 декабря 2021 года по делу N А19-17175/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

О.П. Антонова Е.О. Никифорюк