Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2022 г. N 07АП-11548/21 по делу N А03-11064/2021

город Томск

17 февраля 2022 г.

Дело N А03-11064/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 февраля 2022 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.

судей Кривошеиной С.В.,

Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Полевый В.Н. с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Рубцовска Алтайского края (N 07АП-11548/2021) на решение от 04.10.2021 Арбитражного суда Алтайского края по делу N А03-11064/2021 (судья Куличкова Л.Г.) по заявлению первого заместителя прокурора Алтайского края по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ИНН 2287001825,ОГРН 1022202914942), г.Барнаул к администрации города Рубцовска Алтайского края (ИНН 220901179, ОГРН 1022200813656), г.Рубцовск о признании незаконным бездействие Администрации г.Рубцовска, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", обязании Администрации г.Рубцовска Алтайского края разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

В судебном заседании принял участие представитель первого заместителя прокурора Алтайского края по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности: Селезнева Е.А., поручение от 01.02.2022, служебное удостоверение.

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Алтайского края (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к администрации города Рубцовска Алтайского края (далее - Администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).

Решением от 04.10.2021 Арбитражного суда Алтайского края заявленные требования удовлетворены, признано незаконным бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению муниципального правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах. Суд обязал администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что законодательством предусмотрено право, а не обязанность органов местного самоуправления осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. В нарушение требований действующего законодательства заявителем не представлено доказательств нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор возражает против удовлетворения апелляционной жалобы согласно отзыву.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель заявителя против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

Администрация надлежащим образом извещена о месте и времени судебного заседания, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель не явился.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотреть дело в отсутствие представителя Администрации.

До вынесения судебного акта по результатам рассмотрения апелляционной жалобы от прокурора поступило заявление об отказе от заявленного требования в части возложения на Администрацию обязанности разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах и прекращении производства по настоящему делу на основании части 2 статьи 49, пункта 4 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Рассмотрев заявление прокурора об отказе от заявленного требования в части обязания Администрации разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, поддержанное его представителем в суде апелляционной инстанции, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что данный отказ не противоречит закону и не нарушает права других лиц, в связи с чем подлежит принятию, а производство по делу - прекращению.

Согласно части 2 статьи 49 АПК РФ истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в арбитражном суде первой инстанции или в арбитражном суде апелляционной инстанции, отказаться от иска полностью или частично.

Исходя из смысла части 2 статьи 49, пункта 4 части 1 статьи 150 АПК РФ отказ от иска влечет отказ истца от судебной защиты конкретного субъективного права, направленный на прекращение возбужденного истцом процесса. При отказе истца от заявленного требования в части или полностью арбитражный суд обязан проверить соответствие данного отказа требованиям закона. При установлении правомерности заявленного отказа в силу прямого указания закона суд должен исследовать вопрос о том, не нарушены ли права других лиц.

Суд апелляционной инстанции не усматривает противоречия закону или нарушения прав других лиц в отказе прокурора от заявленного требования к Администрации в части обязания Администрации разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, подписанном первым заместителем прокурора Алтайского края А.Н. Фоминым, данный отказ поддержан в судебном заседании представителем прокуратуры Селезневой Е.А., в связи с чем принимает в указанной части отказ от заявленного требования. В связи с принятием отказа прокурора от материально-правовых требований к Администрации на стадии апелляционного производства решение Арбитражного суда Алтайского края от 04.10.2021 в части возложения на Администрацию обязанности разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах подлежит отмене по причинам, не связанным с применением норм статьи 270 АПК РФ, а производство по делу - прекращению в силу пункта 4 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Проверив в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ законность принятого судом первой инстанции решения в иной обжалуемой Администрацией части, исследовав материалы дела, заслушав представителя заявителя, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в указанной части.

Как следует из материалов дела, при проведении мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования, а также в ходе проверки соблюдения органами местного самоуправления требований законодательства о недрах, прокуратурой г. Рубцовска установлено, что Администрацией не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотренный Законом о недрах.

По результатам проверки 01.06.2021 прокурором в адрес главы города вынесено представление об устранении нарушений законодательства о недрах, которое ответом от 09.06.2021 оставлено без удовлетворения со ссылкой на предусмотренное законодательством право, а не обязанность органов местного самоуправления осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Полагая, что бездействие администрации является незаконным, прокурор обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из того, что непринятие мер по разработке и утверждению нормативного правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах, не соответствует нормам Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), Закона о недрах и нарушает права и законные интересы неопределённого круга субъектов предпринимательской деятельности.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции в указанной части, в связи с чем отклоняет доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействий) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействиями) прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 65 АПК РФ заявитель не освобожден от обязанности подтвердить нарушение своих прав и законных интересов оспариваемыми ненормативными правовыми актами, решениями, действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц.

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Статьей 17.1 Закона N 131-ФЗ закреплено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Понятие муниципального контроля раскрыто в пункте 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ, согласно которой под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Решением Рубцовского городского Совета депутатов от 18.08.2011 N 633 принят Устав муниципального образования город Рубцовск Алтайского края (далее - Устав).

Статьей 46 Устава закреплено, что Администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом городского округа, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края.

Администрация города осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Алтайского края, правовыми актами городского Совета депутатов, постановлениями и распоряжениями Администрации города, настоящим Уставом, Положением об Администрации города, утвержденным городским Советом депутатов.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, принимая во внимание вышеприведенные нормы права и закрепленные в Уставе полномочия Администрации, исходя из фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу о доказанности факта неправомерного бездействия Администрации, выразившегося в непринятии правовых актов о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок.

То обстоятельство, что в Закон N 131-ФЗ не содержит прямого указания на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не свидетельствует об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности в Законе о недрах, на что правомерно обратил внимание Администрации суд первой инстанции.

Кроме того, относительно возражений Администрации о том, что на территории городского округа не осуществляется добыча общераспространенных полезных ископаемых, суд первой инстанции верно отметил, что отсутствие лиц, осуществляющих добычу общераспространенных полезных ископаемых, правового значения не имеет, поскольку препятствий для ведения предпринимательской деятельности в данной области не имеется.

На основании изложенного, апелляционный суд признает доводы апелляционной жалобы несостоятельными и подлежащими отклонению.

Ссылка апеллянта на допущенные судом первой инстанции процессуальные нарушения, подлежит отклонению, поскольку право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, прямо предусмотрено частью 2 статьи 198 АПК РФ, в соответствии с которой, если прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, они вправе обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в части выводов о признании незаконным бездействия Администрации.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение в указанной части является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, установленных статьей 270 АПК РФ оснований для отмены решения суда первой инстанции в части признания незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Поскольку заявитель апелляционной жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, вопрос о распределении в соответствии со статьей 110 АПК РФ судебных расходов по государственной пошлине судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 150, статьей 151, пунктом 3 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Принять отказ первого заместителя прокурора Алтайского края от заявленного требования об обязании Администрации г.Рубцовска Алтайского края разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

Решение от 04.10.2021 Арбитражного суда Алтайского края по делу N А03-11064/2021 в указанной части отменить.

Производство по заявлению первого заместителя прокурора Алтайского края в части обязания Администрации г.Рубцовска Алтайского края разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", прекратить.

В остальной части решение от 04.10.2021 Арбитражного суда Алтайского края по делу N А03-11064/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Рубцовска Алтайского края - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Алтайского края.

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

С.В. Кривошеина С.Н. Хайкина