Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2022 г. N 13АП-2089/22 по делу N А21-8961/2021

г. Санкт-Петербург

18 марта 2022 г.

Дело N А21-8961/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 марта 2022 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе председательствующего Зотеевой Л.В.,

судей Протас Н.И., Фуркало О.В.,

при ведении протокола судебного заседания Шпакович Ю.В.,

при участии:

от заявителя: не явился, извещен;

от ответчика: не явился, извещен;

от Министерства: Макаров М.Ф. по доверенности от 3012.2021 (онлайн);

от Фонда ОМС: Юшкевич И.В. по доверенности от 30.11.2021 (онлайн);

рассмотрев апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2089/2022) ООО "Позитив" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 23.12.2021 по делу N А21-8961/2021, принятое

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Позитив"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области 3-и лица: Министерство здравоохранения Калининградской области; Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калининградской области

об оспаривании решения,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Позитив" (далее - ООО "Позитив", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (далее - Калининградское УФАС, Управление, антимонопольный орган), изложенного в письме от 14.05.2021 N 2645/02, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство здравоохранения Калининградской области (далее - Министерство) и Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Калининградской области (далее - Фонд).

Решением суда от 23.12.2021 в удовлетворении заявления Обществу отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу решением, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. Фактически доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию Общества с распределением зон обслуживания и распределением объемов для скорой медицинской помощи. Общество полагает, что Управление не проверило наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства применительно к положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции, Закон N 135-ФЗ) и уклонилось от установления фактических обстоятельств, подтверждающих ограничение конкуренции и создание определенных преимуществ другим участникам рынка услуг скорой медицинской помощи.

В судебном заседании посредством онлайн представители третьих лиц выразили несогласие с доводами апелляционной жалобы, представили письменные отзывы.

Общество и Управление извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направили, что в силу статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 17.02.2021 Общество обратилось в Управление с заявлением о нарушении Министерством здравоохранения Калининградской области и Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Калининградской области антимонопольного законодательства, выразившимся в осуществлении согласованных действий, направленных на устранение с рынка скорой медицинской помощи частных хозяйствующих субъектов, что является нарушением пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

По итогам рассмотрения заявления ООО "Позитив" Управление в письме от 14.05.2021 N 2645/02 отказало Обществу в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием оснований для принятия мер антимонопольного реагирования, руководствуясь пунктом 2 части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ.

Общество полагая, что решение Управления не соответствует требованиям Закона о конкуренции и нарушает его права и законные интересы, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности вынесенного решения, в связи с чем отказал в удовлетворении заявления, не усмотрев предусмотренных статьями 198 и 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным.

Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Общества и отмены судебного акта в силу следующего.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный нормативный правовой акт определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В соответствии с положениями статей 23, 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства определен статьей 44 Закона N 135-ФЗ, в соответствии с которой при рассмотрении заявления, материалов о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган: определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению (часть 5).

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ (часть 8).

По смыслу положений статей 39, 44 Закона о защите конкуренции необходимым условием для возбуждения антимонопольным органом дела является наличие в действиях лица признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В силу пункта 2 части 9 статьи 44 названного Закона антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона N 135- ФЗ выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашениями и (или) согласованными действиями и такими последствиями.

Судом установлено, что Общество, обращаясь в Управление, указало на возможные нарушения Министерством и Фондом пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции при издании совместного приказа N 840/614 "Об утверждении количества бригад скорой медицинской помощи, перечня зон обслуживания медицинскими организациями, оказывающими скорую, в том числе скорую специализированную медицинскую помощь на 2021 год".

В обоснование заявления Общество сослалось на осуществление Министерством и Фондом согласованных действий, которые неизбежно приведут к устранению с рынка скорой медицинской помощи хозяйствующих субъектов, а также на признаки антимонопольного правонарушения:

1) нарушение конкуренции хозяйствующих субъектов по территориальному признаку;

2) ограничен доступ на товарный рынок;

3) осуществляются согласованные действия по устранению хозяйствующих субъектов на рынке оказания скорой медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий.

Таким образом, фактически Общество не согласилось с принятым правовым регулированием (Приказом N 840/614 от 28.12.2020 и Тарифным соглашением), который, по его мнению, нарушает положения пунктов 3 и 4 статьи 16 Закона N135-ФЗ в части ограничения конкуренции по объемам продажи услуг, по составу продавцов, ограничивают доступ на товарный рынок.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон об ОМС), Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), Федеральным законом от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (далее - Закон N 165-ФЗ, а также иными нормативными актами.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, составной частью которой является территориальная программа обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Закона N 323-ФЗ, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 7 Закона об ОМС издание нормативных правовых актов и методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере обязательного медицинского страхования осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, которым в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 N 608 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" является Министерство здравоохранения Российской Федерации.

В соответствии с частью 9 статьи 36 Закона об ОМС для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования. Положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Комиссия) утверждено приложение N 1 к Приказу Минздрава России от 28.02.2019 N 108н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования".

Состав комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования утвержден постановлением Правительства Калининградской области N 25 от 25.01.2012.

В силу части 10 статьи 36 Закона об ОМС объемы предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи, установленные в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 данной статьи, между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, потребности застрахованных лиц в медицинской помощи, а также нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 4 приложения N 1 к Приказу Минздрава России от 28.02.2019 N 108н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" Комиссия распределяет на отчетный год с поквартальной разбивкой и корректирует в течение года объемы предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими лицензию на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации (за исключением медицинских организаций, находящихся за пределами Российской Федерации, включенных в реестр медицинских организаций), в пределах и на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи, до 1 января года, на который осуществляется распределение.

Из взаимосвязанного анализа вышеприведенных положений следует, что вопросы, которые относятся к компетенции Комиссии, четко регламентированы, определен порядок распределения (перераспределения) объемов и критерии, которые учитываются Комиссией при распределении объемов предоставления медицинской помощи.

Постановлением Правительства РФ от 28.12.2020 N 2299 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов.

Разделом "IV. Базовая программа обязательного медицинского страхования" Программы государственных гарантий установлено, что при реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования одним из способов оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации, при оплате скорой медицинской помощи, оказанной вне медицинской организации (по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации), является оплата по подушевому нормативу финансирования.

Аналогичные положения установлены территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Калининградской области на 2020 год и 2021 год.

Пунктом 143 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Министерства здравоохранения РФ от 28 февраля 2019 года N 108н, установлено, что оплате за счет средств обязательного медицинского страхования подлежит объем предоставления медицинской помощи, установленный в договоре на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию по способам оплаты медицинской помощи и тарифам на оплату медицинской помощи, определенным в тарифном соглашении, заключенном в соответствии с частью 2 статьи 30 Федерального закона.

При оплате медицинской помощи на основе подушевого норматива финансирования оплата медицинской помощи осуществляется на основании счета на оплату медицинской помощи, сформированного исходя из количества прикрепленных к медицинской организации застрахованных лиц (застрахованных лиц на территории обслуживания скорой медицинской помощи) и подушевого норматива финансирования медицинской организации.

Следовательно, способ оплаты скорой медицинской помощи определен нормативными правовыми актами федерального уровня.

Тарифное соглашение в системе обязательного медицинского страхования Калининградской области на 2021 год заключено 30 декабря 2020 года.

При этом следует учесть, что замечаний к Тарифному соглашению на 2021 год в части установления способов оплаты и тарифов на скорую медицинскую помощь не заявлено.

Пунктом 1.4 Тарифного соглашения в системе ОМС Калининградской области на 2021 год указано, что расчет подушевого норматива финансирования медицинской помощи производится на основании Методических рекомендаций по способам оплаты медицинской помощи за счет средств ОМС, утвержденных на соответствующий финансовый год.

Из пункта 1.5. Тарифного соглашения следует, что установленные настоящим Тарифным соглашением способы оплаты медицинской помощи являются едиными для всех медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы ОМС.

В виду изложенного, судом сделан обоснованный вывод о том, что как совместный Приказ N 840/614 от 28.12.2020, принятый в пределах имеющихся полномочий Минздрава и Фонда ОМС, так и положения Тарифного соглашения не могут нарушать права и законные интересы Общества.

Доказательства несоответствия распределенных Комиссией объемов медицинской помощи фактической потребности в такой помощи застрахованных по обязательному медицинскому страхования лиц, в материалах дела отсутствуют.

Следовательно, установление объемов предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования, не может быть квалифицированно как нарушающее императивный запрет, установленный статьей 16 Закона о защите конкуренции.

Критерии распределения объемов медицинской помощи между медицинскими организациями определены пунктом 11 приложения N 1 к Приказу Минздрава России от 28.02.2019 N 108н.

Действующее законодательство в сфере ОМС не содержит положений, устанавливающих обязанность Минздрава Калининградской области, как органа исполнительной власти, разрабатывать и реализовывать систему распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования, предусматривающую обязательные для Комиссии критерии распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования.

Указанный вывод соответствует правовой позиции, содержащейся в Определениях Верховного Суда РФ от 17.03.2020 N 302-ЭС20-2873 по делу N А33-35920/2018, от 19.09.2019 N 308-ЭС19-16645 по делу N А63-13791/2018 и от 04.06.2019 N 302-ЭС19-9406 по делу N А19-4819/2018, согласно которым, действующее законодательство в сфере обязательного медицинского страхования, носящее императивный характер, не содержит положений, обязывающих органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, помимо имеющегося регулирования, разработать и реализовать механизм (систему) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования, предусматривающий обязательные для комиссии объективные критерии распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования.

Несогласие Общества с распределенными объемами медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования не свидетельствует о том, что действия (бездействие) Минздрава Калининградской области и Фонда ОМС содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В рассматриваемом случае заявление Общества было рассмотрено и по нему принято решение об отказе в возбуждении дела, в действиях третьих лиц антимонопольный орган не усмотрел признаки нарушения антимонопольного законодательства (основание, поименованное в пункте 2 части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

Данный вывод антимонопольного органа подтверждается фактическими обстоятельствами дела и представленными в настоящее дело доказательствами, из которых следует, что факты, изложенные в обращении Общества, не нашли своего подтверждения.

Таким образом, с учетом того, что порядок распределения (перераспределения) объемов оказания медицинской помощи и критерии, которые учитываются Комиссией при распределении объемов предоставления медицинской помощи, нормативно закреплены, доводы Общества о наличии признаков нарушения конкуренции являются необоснованными.

Необоснованными являются и доводы Общества в части неправомерного распределения Министерством зон обслуживания скорой медицинской помощи, поскольку зоны обслуживания распределяются Комиссией, заявитель не сослался на конкретные нормативные положения, закрепляющие, что зоны обслуживания скорой медицинской помощи должны определяться исходя из фактического местонахождения юридического лица, участвующего в программе госгарантий.

При таким обстоятельствах Управлением обоснованно вынесено решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в виду отсутствия в действиях Министерства и Фонда и принимаемых ими актов таких признаков.

По факту Общество не согласно с выводами суда первой инстанции, изложенными в обжалуемом судебном акте, что не является безусловным основанием для его отмены.

В данном случае судом первой инстанции правильно установлены все значимые для дела обстоятельства и им дана надлежащая правовая оценка, неправильного применения норм материального и процессуального права не допущено, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Общества и отмены решения суда не имеется.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в размере 1 500 руб. подлежат оставлению на подателе жалобы, излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1 500 руб. подлежит возврату Обществу из федерального бюджета РФ на основании квитанции от 11.01.2022.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 23 декабря 2021 года по делу N А21-8961/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Позитив" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Позитив" из федерального бюджета РФ 1 500 руб. излишне уплаченной государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

Н.И. Протас О.В. Фуркало