Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2022 г. N 21АП-4130/21 по делу N А83-13031/2021

22 марта 2022 г.

Дело N А83-13031/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 марта 2022 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей Градовой О.Г., Кузняковой С.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Голышкиной Ю.С.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о дате и времени судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым и Керченской межрайонной природоохранной прокуратуры на решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 октября 2021 года по делу N А83-13031/2021, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Петровское" к Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Шевченко Валентины Юрьевны, Шевченко Натальи Владимировны, при участии Керченской межрайонной природоохранной прокуратуры, о признании постановления недействительным,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Петровское" (далее - ООО "Петровское", заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым (далее - Администрация), в котором просит признать недействительным постановление Администрации Ленинского от 24.05.2021 N 65/21 об отмене постановлений Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым от 16.09.2020 N 150/20 "Об установлении публичного сервитута" и от 09.11.2020 N 176/20 "О внесении изменений в постановление Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым от 16.09.2020 N 150/20 "Об установлении публичного сервитута".

Заявленные требования мотивированы тем, что отмененные постановления были приняты в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Законом Республики Крым от 15.09.2014 N 74-ЗРК "О размещении инженерных сооружений" (далее - Закон N 74-ЗРК), в связи с чем у Администрации не было законных оснований для их отмены, поскольку ООО "Петровское" осуществляет разработку недр на месторождении полезных ископаемых (песков) Ленинский 1, которое является инженерным сооружением и объектом местного значения в силу части 1 статьи 2.3 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1"О недрах" (далее - Закон о недрах).

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции протокольным определением от 20.07.2021 суд в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) допустил к участию в деле Керченскую межрайонную природоохранную прокуратуру.

Кроме того, суд первой инстанции в порядке статьи 51 АПК РФ привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым (далее - Госкомрегистр), Шевченко Валентина Юрьевича и Шевченко Наталию Владимировну.

Решением суда первой инстанции от 21.10.2021 (судья - Осоченко И.К.) заявление ООО "Петровское" удовлетворено, признано незаконным и отменено постановление Администрации от 24.05.2021 N 65/21 об отмене постановлений Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым от 16.09.2020 N150/20 "Об установлении публичного сервитута" от 09.11.2020 N176/20 "О внесении изменений в постановление Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым от 16.09.2020 N150/20 "Об установлении публичного сервитута" (далее - отмененные постановления Администрации).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление Администрации противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку указанные акты Администрации были приняты с учетом того, что объект месторождения песков Ленинский1 является инженерным сооружением, имеющим местное значение, в связи с чем на правоотношения по установлению Администрацией публичного сервитута распространяется действие Закона N 74-ЗРК.

Не согласившись с указанным судебным актом, Администрация и Керченская межрайонная природоохранная прокуратура обжаловали его в апелляционном порядке в Двадцать первый апелляционный арбитражный суд.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Администрация просит решение суда от 21.10.2021 отменить, в удовлетворении требований ООО "Петровское" отказать, указывая на законность оспариваемого постановления, принятого Администрацией в порядке самоконтроля, с учетом законодательно установленного запрета на осуществление недропользования на землях сельскохозяйственного назначения вопреки целевому назначению участка, в отсутствие перевода земель в категорию "земли промышленности". Более того, поскольку сооружение (месторождение полезных ископаемых Ленинский 1) не входит в ряд объектов местного значения, законные основания для установления именно публичного сервитута отсутствовали.

Керченская межрайонная природоохранная прокуратура в своей апелляционной жалобе, (с учетом дополнений в ходе апелляционного разбирательства), настаивает на требовании об отмене судебного акта от 21.10.2021, ссылаясь на нарушение и неправильное применение судом первой инстанции при его вынесении норм материального права. В развитие доводов своей апелляционной жалобы указывает, что Законом Республики Крым от 16.01.2015 N 68-ЗРК/2015 "О видах объектов регионального и местного значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования Республики Крым и в документах территориального планирования муниципальных образований Республики Крым" (принят Государственным Советом Республики Крым 24.12.2014, далее - Закон N 68-ЗРК) объекты недропользования на территории Республики Крым не определены в качестве объектов местного значения, в связи с чем правовые основания для установления публичного сервитута для целей недропользования на основании ЗК РФ, Закона N 74-ЗРК, отсутствуют. Прокуратура полагает ошибочным вывод суда первой инстанции о рекомендательном характере протеста прокурора, поскольку он сделан без учета того, что в статье 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) закреплен не только рекомендательный характер мер прокурорского реагирования, но и их цель - понуждение лица, допустившего нарушение, принять меры к его устранению.

Определением от 30.11.2021 апелляционные жалобы приняты к совместному рассмотрению Двадцать первым апелляционным арбитражным судом.

Информация о принятии апелляционных жалоб к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ.

До дня итогового судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции от ООО "Петровское" через сервис "Мой Арбитр" поступил отзыв на апелляционные жалобы, в которой заявитель, с учетом дополнительных пояснений от 04.02.2022, настаивая на законности обжалованного в апелляционном порядке решения суда, ссылается на положения Закона N 74-ЗРК, являющегося, по его мнению, специальным по отношению к нормам Закона N 68-ЗРК, и устанавливающего упомянутому выше инженерному сооружению статус "местное значение", считает первоначальное установление публичного сервитута законным и необходимым, а его отмену Администрацией в порядке самоконтроля со ссылкой на нормы Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), - необоснованным и немотивированным, кроме как обстоятельствами внесения прокурором протеста.

В итоговое судебное заседание 15.03.2022 заявитель и лица, участвующие в деле, не явились, были надлежаще извещены о дате и времени его проведения, их явка не признавалась судом апелляционной инстанции обязательной. Администрация ходатайствовала (14.03.2022) о рассмотрении дела в отсутствие ее представителя, иные лица возражений против рассмотрения в отсутствие полномочных представителей на основании имеющихся в материалах дела доказательств не заявляли, в связи с чем апелляционные жалобы рассмотрены в порядке статей 156, 266 АПК РФ в отсутствие не явившихся участников процесса, по имеющимся в деле доказательствам и представленным правовым позициям.

При этом, судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела в порядке статей 266, 268 АПК РФ были предоставлены равные процессуальные возможности всем участникам судебного разбирательства для дополнительного развития всех доводов апелляционных жалоб и возражений на них, которые были учтены судебной коллегией при принятии итогового судебного акта, для чего судебное разбирательство в суде апелляционной инстанции неоднократно откладывалось.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судом апелляционной инстанции в порядке главы 34 АПК РФ.

Повторно изучив материалы дела, проверив доводы, содержащиеся в апелляционных жалобах и позициях лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции усматривает основания для удовлетворения апелляционных жалоб Администрации и Керченской межрайонной природоохранной прокуратуры по заявленным доводам, в связи с чем решение суда первой инстанции от 21.10.2021 подлежит отмене, исходя из следующих мотивов.

Как усматривается из материалов дела, постановлением от 16.09.2020 N 150/20 (далее - Постановление N 150/20) Администрация установила ООО "Петровское" до 21.02.2022 публичный сервитут на земельный участок в границах кадастрового квартала 90:07:160401, за границами населенных пунктов с. Ленинское, для целей размещения объекта недропользования, промышленной площадки и отдельных инженерных сооружений, необходимых для осуществления процесса производства при ведении деятельности по недропользованию на месторождении песков Ленинский 1.

Сведения о публичном сервитуте 17.11.2020 внесены в Единый государственный реестр недвижимости с присвоением идентификационного реестрового номера 90:07-6.532.

Керченским межрайонным природоохранным прокурором принесен протест от 30.04.2021 N ПРДП 10-21-20350010 на Постановление Администрации N 150/20.

В качестве оснований для принесения протеста в документе прокурорского реагирования указано, что Постановление N 150/20 не соответствует частям 1, 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ, поскольку оно противоречит требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, принято в нарушение порядка установления публичного сервитута (статьи 23 и Главы V.7 ЗК РФ), не соответствует целям, для которых устанавливается публичный сервитут (пункты 1-5 статьи 39.37 ЗК РФ), поскольку указанными нормами не предусмотрено установление сервитута для осуществления недропользования, кроме того, принято в отсутствие акта о переводе земель из одной категории в другую, что прямо противоречит части 8 статьи 3 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ).

Кроме того, прокурор, ссылаясь на положения статьи 1 Закона N 74-ЗРК, указывал, что осуществление субъектом хозяйствования добычи песков на территории месторождения полезных ископаемых Ленинский 1 не может быть расценено как инженерное сооружение, имеющее государственное или местное значение, в связи с чем, нормы Закона N 74-ЗРК не подлежали применению к возникшим правоотношениям по установлению публичного сервитута.

По результатам рассмотрения протеста прокурора, Администрацией принято спорное постановление от 24.05.2021 N 65/21 (далее - Постановление N 65/21), которым отменены Постановление N 150/20 "Об установлении публичного сервитута" и Постановление от 09.11.2020 N 176/20 "О внесении изменений в постановление Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым от 16.09.2020 N 150/20 "Об установлении публичного сервитута", о чем был уведомлен прокурор.

Полагая, что данные действия Администрации нарушают его права, ООО "Петровское" обратилось в арбитражный суд первой инстанции с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ об отмене спорного постановления.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования Общества, пришел к выводу о наличии оснований для установления публичного сервитута ввиду того, что месторождение полезных ископаемых Ленинский1 является объектом местного значения, в силу части 1 статьи 2.3 Закона о недрах и Перечня N 6, утвержденного приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 21.10.2016 N 2262, согласно которому Ленинский1 является участком недр местного значения.

Суд апелляционной инстанции, не соглашаясь с выводами суда первой, исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) арбитражный суд осуществляет защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав.

Статьей 13 ГК РФ установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

В соответствии с главой 24 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления.

В силу взаимосвязанных требований части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ и пункта 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" при рассмотрении спора о признании незаконным решения в порядке главы 24 АПК РФ, в предмет доказывания входит установление фактов несоответствия этого о решения закону или иному нормативному акту и нарушение им прав и интересов подателя жалобы.

Согласно требованиям части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В свою очередь, положениями части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрена обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия). Указанная обязанность возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Однако установленные главой 24 АПК РФ особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закрепленного в части 1 статьи 65 АПК РФ, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений.

То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 АПК РФ, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов действиями (бездействием), ненормативными актами органа, осуществляющего публичные полномочия, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий.

В данном случае предметом судебного контроля является ненормативный акт органа местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Пунктом 4 статьи 7 Закона 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Одним их механизмов, направленных на поддержание законности муниципальных правовых актов, является предусмотренное частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ право отмены или приостановки действия муниципальных правовых актов органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

В пункте 25 "Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019)", утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, разъяснено, что исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26.05.2011 N 739-О-О, от 22.03.2012 N 486-О-О, от 29.01.2015 N 140-О).

Отсюда, исходя из содержания данной нормы и ее системного толкования с учетом статьи 7 Закона N 171-ФЗ, необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт, в случае выявления его противоречия закону. При этом, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Поскольку правопритязания ООО "Петровское" в настоящем деле направлены на преодоление решения Администрации относительно возможности Обществу в дальнейшем осуществлять свою деятельность на основании публичного сервитута, в ходе судебного контроля подлежала проверке законность и обоснованность принятия решения об установлении такого сервитута ООО "Петровское" на земельный участок в границах кадастрового квартала 90:07:160401, за границами населенных пунктов с. Ленинское, для целей размещения объекта недропользования, промышленной площадки и отдельных инженерных сооружений, необходимых для осуществления процесса производства при ведении деятельности по недропользованию на месторождении песков Ленинский1.

Так, отмененными постановлениями в пользу ООО "Петровское" был установлен публичный сервитут в отношении участка недр (месторождение песков Ленинский1), который расположен в границах, арендуемых ООО "Петровское" земельных участков на основании договора аренды от 01.01.2020, заключенного с Шевченко Н.В. (предмет аренды - участок общей площадью 52 469 кв.м., расположенный по адресу: Республика Крым, Ленинский район, за границами населенных пунктов Ленинского сельского поселения, из земель коллективной собственности бывшего КСП "Ленинское" лот N 62, участок N 4, кадастровый номер: 90:07:160401:87).

На основании статей 23 (пункта 3, подпункта 8 пункта 4) и 39.37 (подпункта 1) ЗК РФ публичный сервитут устанавливается в соответствии с данным кодексом. К правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения ГК РФ о сервитуте и положения главы V.3 этого кодекса не применяются.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 21.10.2008 N 680-О-О приведена позиция о том, что установление публичного сервитута осуществляется по специальной процедуре, в виде властного предписания, не требующего согласия собственника или судебного решения, поскольку установление публичного сервитута и его необходимость должны быть прямо отражены в соответствующем распорядительном нормативном правовом акте соответствующих властных публичных органов.

Так, согласно пункту 2 статьи 23 ЗК РФ сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).

Легитимного определения таких нужд и их перечня нет.

В то же время, применительно к публичным сервитутам законодателем в пункте 4 статьи 23 ЗК РФ и статье 39.37 ЗК РФ определены случаи, в которых устанавливаются публичные сервитуты.

В частности в главе V.7. ЗК РФ, регулирующей установление публичного сервитута в отдельных целях, установлено, что публичный сервитут устанавливается для использования земельных участков и (или) земель в следующих целях:

1) размещение объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд (далее также - инженерные сооружения);

2) складирование строительных и иных материалов, размещение временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) и (или) строительной техники, которые необходимы для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, на срок указанных строительства, реконструкции, ремонта;

3) устройство пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, в границах полос отвода железных дорог, а также устройство пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами или примыканий автомобильных дорог к другим автомобильным дорогам на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в границах полосы отвода автомобильной дороги;

4) размещение автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях;

5) проведение инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов федерального, регионального или местного значения, проведение инженерных изысканий для строительства, реконструкции указанных объектов, а также сооружений, предусмотренных подпунктом 1 настоящей статьи (статья 39.37 ЗК РФ).

Закон N 74-ЗРК, на основании которого принимались отмененные постановления, развивает положения пунктов 1, 5 статьи 39.37 ЗК РФ, определяя порядок размещения инженерных сооружений, имеющих государственное или местное значение, а также порядок ограниченного пользования земельными участками для иных общественно полезных целей.

Согласно части 1 статьи 4 Закона N 74-ЗРК публичный сервитут устанавливается на основании решения соответствующего органа местного самоуправления поселения (городского округа), а в случаях размещения объектов государственного значения, предусмотренных целевыми государственными программами, объединенной укрупненной схемой размещения объектов федерального и регионального значения на территории Республики Крым, градостроительной документацией, действующей до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", и документами территориального планирования Республики Крым, утвержденными в соответствии с законодательством Российской Федерации, - исполнительного органа государственной власти Республики Крым, уполномоченного Советом министров Республики Крым.

При этом, под инженерными сооружениями, имеющими государственное или местное значение (далее - инженерные сооружения), в Законе N 74-ЗРК понимаются водопроводы и водозаборы, нефтепроводы, газопроводы и иные трубопроводы, линии электропередач, сооружения связи, линии теплоснабжения, канализация, объекты недропользования и им подобные сооружения, а также все прочие сооружения, неотрывно связанные с ними, которые:

1) указаны в документах территориального планирования в качестве объектов государственного или местного значения;

2) предусмотрены правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, градостроительной документацией, утвержденными до 21 марта 2014 года;

3) предусмотрены целевыми государственными или региональными программами;

4) необходимы для обеспечения услуг неопределенному кругу лиц на условиях публичного договора;

5) необходимы для обеспечения выполнения задач в области обороны Российской Федерации (статья 1 Закона N 74-ЗРК).

В пункте 20 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) содержится определение объектов местного значения - это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов.

Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на развитие муниципальных районов, поселений, городских округов.

Таким образом, из вышеприведенных норм права следует, что общая специфика публичных сервитутов заключается в том, что их установление обусловлено не интересами конкретного собственника земельного участка, а общественными интересами (социальными потребностями) и не связано непосредственно и исключительно с нуждами соседнего земельного участка.

Из Пояснительной записки к проекту Закона Республики Крым "О размещении инженерных сооружений" также усматривается, что необходимость его принятия связана с тем, что вхождение Республики Крым в состав Российской Федерации обусловило необходимость срочного строительства новых инженерных сетей и связанных с ними объектов, в том числе линий электропередачи, водовода питьевого водоснабжения и других объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения республики, что требует оперативного решения вопросов оформления прав на земельные участки.

Между тем, в данном случае такие цели не усматриваются.

Судебная коллегия находит ошибочным вывод суда о том, что месторождение полезных ископаемых является объектом местного значения.

Как усматривается из материалов дела, утверждение о необходимости установления публичного сервитута было основано на том, что месторождение полезных ископаемых является объектом местного значения.

Заявитель и суд первой инстанции применительно к этому ссылаются на часть 1 статьи 2.3 Закона о недрах.

Между тем, установленное статьями 2, 2.1, 2.2, 2.3 Закона о недрах разграничение участков недр на федеральные, резервные и местного значения направлено на реализацию совместного владения, пользования и распоряжения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации недрами, а также разграничение полномочий органов Федеральной власти и субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны недр.

Из буквального содержания статьи 2.3 Закона о недрах следует, что в ней определены участки недр местного значения, к которым относятся, в частности, участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые.

Указанное подтверждается Перечнем N 6, утвержденным приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 21.10.2016 N 2262, согласно которому Ленинский1 является участком недр местного значения.

Какие-либо признаки, указывающие на то, что данная территория (участок недр местного значения) необходима для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и/или оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципального районов, поселений, городских округов, а равно, что Общество привлечено к осуществлению таких функций, отсутствуют.

В развитие данного вывода следует отметить, что Закон N 68-ЗРК/2015, определяя виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа на территории Республики Крым, не упоминает объекты недропользования.

Применительно к этому судебная коллегия отклоняет ссылки заявителя на то, что Закон N 74-ЗКР является специальным по отношению к Закону N 68-ЗРК, поскольку именно Законом N 74-ЗРК установлено, что объекты недропользования являются инженерными сооружениями, имеющими государственное или местное значение, если они предусмотрены в документах территориального планирования в качестве объектов государственного или местного значения (пункт 1 статьи 1).

Между тем, Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинского сельское поселение Ленинского района Республики Крым, утвержденные решением Ленинского районного совета от 31.01.2019 N 771-67/1, не относят месторождения полезных ископаемых Ленинский 1 к объектам местного значения, указывая, что названное месторождение находится в зоне с особыми условиями использования территории, а именно: месторождения твердых полезных ископаемых и углеводородного сырья.

Учитывая, что месторождение не относится к объектам местного значения, цели установления публичного сервитута ООО "Петровское" для добычи песков на территории месторождения полезных ископаемых Ленинский 1 не соответствовали Закона N 74-ЗРК, что в силу прямого пункта 2 статьи 7 данного Закона является основанием для отказа в установлении публичного сервитута.

Коллегией судей апелляционной инстанции принимается во внимание довод прокурора об отнесении арендованного обществом земельного участка (кадастровый номер: 90:07:160401:87) к категории земель сельскохозяйственного назначения, при этом отмечает следующее.

Согласно пункту 11 статьи 23 ЗК РФ деятельность, для обеспечения которой устанавливаются сервитут, публичный сервитут, может осуществляться на земельном участке независимо от его целевого назначения и разрешенного использования, за исключением случаев, если осуществление данной деятельности не допускается в границах определенных зон, земель и территорий в соответствии с их режимом.

Частью 2 статьи 5 Закона N 74-ЗРК, на которую ссылается заявитель и суд первой инстанции, также установлено, что изменения категории земель и обслуживающего земельного участка и (или) его разрешенного использования для осуществления деятельности, для обеспечения которой установлен публичный сервитут, не требуется.

В силу пункта 4 статьи 78 ЗК РФ земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, за исключением строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи.

В силу пункта 2 статьи 78 ЗК РФ использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, и использование таких земельных участков и (или) земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации сооружений, указанных в подпункте 1 статьи 39.37 настоящего Кодекса, на основании публичного сервитута осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий.

В то же время, согласно пункту 9 статьи 23 ЗК РФ установление сервитута, публичного сервитута применительно к землям и земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществляется с учетом требований об обеспечении рационального использования земель.

ЗК РФ основывается на принципах, согласно которым изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей ограничивается (запрещается) в установленном федеральными законами порядке, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (статья 1). К отношениям по использованию и охране недр применяется законодательство о недрах (статья 3). По целевому назначению земли могут относиться, в том числе к категориям земель сельскохозяйственного назначения и земель промышленности (статья 7).

Согласно абзацу 2 статьи 42 ЗК РФ, лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Так, согласно пункту 3 статьи 7 Закона N 74-ЗРК публичный сервитут не устанавливается, если деятельность, осуществляемая в соответствии с публичным сервитутом, повлечет долговременную невозможность использования всего обслуживающего земельного участка (три месяца - для земельных участков, предназначенных для жилищного, в том числе индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства, один год - для иных земельных участков).

Аналогичное правило предусмотрено подпунктом 4 пункта 1 статьи 39.44 ЗК РФ, согласно которому в установлении публичного сервитута должно быть отказано, если осуществление деятельности, для обеспечения которой испрашивается публичный сервитут, а также вызванные указанной деятельностью ограничения прав на землю повлекут невозможность использования или существенное затруднение в использовании земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества в соответствии с их разрешенным использованием в течение более чем трех месяцев в отношении земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, (в том числе индивидуального жилищного строительства), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, или одного года в отношении иных земельных участков.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия заключает, что правовые основания для установления публичного сервитута для целей недропользования отсутствовали.

В этом контексте судебной коллегией отклоняются ссылки заявителя на отсутствие у Администрации правовых оснований для отмены постановления N 150/20 и изменений к нему, по той причине, что последние уже реализованы и их отмена будет нарушать его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, приведет к неблагоприятным последствиям.

Тем более эти доводы не состоятельны, поскольку на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции срок действия горного отвода к лицензии N СИМ 51726 ТЭ от 23.03.2020 истек (до 21.02.2022).

При таких обстоятельствах, заявленные требования Общества, как направленные на придание действия ранее отмененным постановлениям Администрации, не основаны на законе, и не свидетельствуют о нарушении его прав и законных интересов в части непредоставления публичного сервитута.

Администрация изначально допустила ошибку, приняв постановление от 16.09.2020 N 150/20 и установив Обществу публичный сервитут при отсутствии к тому правовых оснований, которая была исправлена в дальнейшем путем отмены постановления N 150/20 в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ.

Поскольку из материалов дела усматривается отсутствие правовых оснований для предоставления заявителю публичного сервитута, апелляционный суд приходит к выводу, что у Администрации имелись основания для принятия оспариваемого в настоящем деле постановления.

Обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит, в том числе, и на заявителе. Вместе с тем, в рамках настоящего дела заявителем доказательства, опровергающие изложенные обстоятельства, не представлены.

Судебная коллегия также отмечает, что основанием отмены постановлений послужили допущенные при их принятии нарушения, хотя бы на такие нарушения и указывалось в протесте прокурора от 30.04.2021 N ПРДП 10-21-20350010, с учетом чего не имеют правового значения ссылки заявителя на рекомендательный характер протеста и отсутствие у Администрации безусловной обязанности по отмене правового акта в связи с принесением прокурором протеста.

Как отмечается в пункте 2 Определения Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 N 84-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" меры прокурорского реагирования, применяемые в порядке статьи 24 Закона о прокуратуре, несут рекомендательный характер и преследуют цель понудить лицо, допустившее нарушение, принять меры к его устранению.

Таким образом, меры прокурорского реагирования преследует цель понудить лицо, допустившее нарушение, принять меры к его устранению.

Отсюда, в той мере, в которой оспариваемое постановление Администрации направлено на устранение допущенного нарушения, оно также способствует достижению цели протеста, однако, принимая меры реагирования, прокурор не подменяет орган местного самоуправления, а орган местного самоуправления, рассматривая протест прокурора, реализует свои полномочия, предусмотренные статьей 48 Закона N 171-ФЗ на самостоятельную отмену правового акта и в любом случае не вправе игнорировать протест прокурора.

Согласно статье 6 АПК РФ законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов.

Иные возражения ООО " Петровское" оценены судом апелляционной инстанции, но не могут влиять на другую квалификацию спорных отношений в рассматриваемом случае, в свою очередь, иное регулирование спорных правоотношений не отвечало бы задачам арбитражного правосудия, изложенным в статье 2 АПК РФ.

С учетом изложенного, требования заявителя о признании недействительным постановления Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым от 24.05.2021 N 65/21 не подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При указанных обстоятельствах имеются правовые основания для отмены судебного акта, принятого судом первой инстанции. Апелляционный суд считает необходимым принять новый судебный акт, которым заявителю отказать в удовлетворении требований.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права, с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявления ООО "Петровское".

Прокуратура и Администрация в соответствии с подпунктами 1 и 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционные жалобы Администрации Ленинского сельского поселения Ленинского района Республики Крым, Керченской межрайонной природоохранной прокуратуры - удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 октября 2021 года по делу N А83-13031/2021 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Петровское" отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

О. Г. Градова С.Ю. Кузнякова