Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2022 г. N 06АП-1040/22 по делу N А16-17/2021

г. Хабаровск

23 марта 2022 г.

А16-17/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 марта 2022 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Швец Е.А.

судей Сапрыкиной Е.И., Тищенко А.П.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Осадчей Н.П.

при участии в заседании:

от областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Детская областная больница"; контрольно-счетной палаты Еврейской автономной области; департамента здравоохранения правительства Еврейской автономной области: не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Детская областная больница"

на решение от 11.01.2022

по делу N А16-17/2021

Арбитражного суда Еврейской автономной области

по заявлению областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Детская областная больница"

к контрольно-счетной палате Еврейской автономной области

о признании недействительным представления

третье лицо: департамент здравоохранения правительства Еврейской автономной области

УСТАНОВИЛ:

областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Детская областная больница" (далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением, с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к контрольно-счетной палате Еврейской автономной области (далее - КСП ЕАО) о признании недействительным представления от 08.10.2020 N 31 с изменениями в соответствии с решениями КСП ЕАО, оформленными протоколами от 11.06.2021 N 13, от 26.08.2021 N 20.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент здравоохранения правительства Еврейской автономной области (далее - Департамент).

Решением от 11.01.2022 суд в удовлетворении заявленного требования отказал.

Не согласившись с решением суда, Учреждение заявило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции ввиду неправильного применения судом норм материального права. В обоснование жалобы Учреждение указало, что суд не учел превышение КСП ЕАО полномочий при проведении контрольного мероприятия - мониторинг, по результатам которого КСП ЕАО должна была составить отчет или заключение, а составила акт и выдала представление; в нарушение принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного в статье 31 Бюджетного кодекса Российский Федерации (далее - БК РФ), КСП ЕАО проводила мониторинг осуществления федеральных выплат; оспариваемое представление не содержит ссылки на нормы БК РФ; проверяя использование иных межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджету Еврейской автономной области из федерального бюджета, КСП ЕАО вышла за пределы полномочий, установленных пунктом 9 части 1 статьи 8 Закона Еврейской автономной области от 20.07.2011 N 988-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Еврейской автономной области" (далее - Закон N 988-ОЗ); суд в своем решении ссылается на письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 06.05.2020 N 16/3/И/2-5951, от 21.05.2020 N 16-3/И/2-6965, но указанные письма не являются нормативно-правовыми актами, носят рекомендательный характер и не являются обязательными для правоприменителя; в силу норм Трудового кодекса Российской Федерации обязанность по проведению проверок и привлечению должностных лиц к ответственности не может быть возложена контролирующим лицом на проверяемое лицо, поскольку это полномочие относится к исключительной компетенции соответствующей организации; Учреждение производило стимулирующие выплаты медицинским работникам, которые оказывали медицинскую помощь лицам из группы риска заболевания новой коронавирусной инфекцией, следовательно, нарушения Постановления Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 415 "Об утверждении Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией" не допущено. Суд не учел, что выявленные в ходе проверки нарушения не являются нарушениями бюджетного законодательства, требования представления выходят за рамки бюджетных правоотношений.

Возражений на апелляционную жалобу не представлено.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе с учетом опубликования соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Изучив представленные материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы, Шестой арбитражный апелляционный суд не установил оснований для отмены судебного акта в силу следующего.

Как следует из материалов дела, в соответствии с предложением Счетной палаты Российской Федерации от 31.07.2020 N 02-1601/02-03, протоколом заседания коллегии КСП ЕАО от 13.08.2020 N 13, решением СП РФ и КСП ЕАО от 21.08.2020 N РШ-53/02-03, планом работы КСП ЕАО на 2020 год и единой программой проведения контрольного мероприятия от 02.09.2020 КСП ЕАО в период с 16 по 22 сентября 2020 года проведено контрольное мероприятие в отношении Учреждения "Мониторинг осуществления федеральных выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку работникам медицинских организаций, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией".

Проверяемый период деятельности: январь - август 2020 года.

Результаты контрольного мероприятия зафиксированы в акте от 25.09.2020 N 21.

В ходе проведения контрольного мероприятия КСП ЕАО выявила нарушения пункта 8 Правил N 415 и внесла заявителю представление от 08.10.2020 N 31, в котором, с учетом изменений в соответствии с решениями коллегии КСП ЕАО, оформленными протоколами от 11.06.2021 N 13, от 26.08.2021 N 20, указала на необоснованное начисление Учреждением в апреле, мае 2020 года стимулирующих выплат работникам, которые медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, не оказывали, на сумму 884 295 рублей 78 копеек (679 297 рублей - заработная плата, 204 998 рублей 36 копеек - начисления на выплаты по оплате труда); на излишнее начисление заведующему соматическим отделением - врачу-педиатру заработной платы в части стимулирующих выплат за апрель 2020 года на сумму 85 685 рублей 01 копейки (так как указанным работником не оказывалась медицинская помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция), на излишнее начисление рентгенолаборанту заработной платы в части стимулирующих выплат на сумму 44 201 рубля 06 копеек (2559 рублей 95 копеек за май 2020 года - так как указанным работником не оказывалась медицинская помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, 41 641 рубль 11 копеек - в результате применения завышенного объема отработанных часов по основной должности).

В представлении Учреждению было предложено следующее:

1. Принять меры по восстановлению средств субсидии, необоснованно использованной на осуществление стимулирующих выплат за апрель, май 2020 года в размере 884 295,78 руб., в том числе:

- заработная плата - на сумму 679 297,42 руб.;

- начисления на выплаты по оплате труда - на сумму 204 998,36 руб.

2. Принять меры по восстановлению средств субсидии в части излишне начисленных стимулирующих выплат в сумме 169 111,66 руб., в том числе:

- заработная плата - 129 886,07 руб.

- начисления на выплаты по оплате труда (30,2 %) - 39 225,59 руб.

3. Рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения.

4. Принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

Не согласившись с указанным представлением, Учреждение обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ следует, что основанием для принятия решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц являются одновременно два условия, несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии указанных условий. При этом обоснованно суд исходил из следующего.

Согласно положениям статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

В соответствии с положениями статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относится контроль в сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2012 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Законом N 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания.

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В силу статьи 267.1 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Законом N 6-ФЗ.

Деятельность КСП ЕАО также регламентируется Законом N 988-ОЗ.

Согласно частям 1, 6 статьи 9 Закона N 988-ОЗ контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

Предложения по внесению изменений в план работы Контрольно-счетной палаты, а также по проведению внеплановых контрольных мероприятий рассматриваются коллегией Контрольно-счетной палаты.

Контрольно-счетная палата при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации, контрольно-счетными органами муниципальных образований, расположенных на территории области, со Счетной палатой Российской Федерации, заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов Российской Федерации, объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов области (часть 1 статьи 18 Закона N 988-ОЗ).

Между Счетной палатой Российской Федерации и КСП ЕАО заключено Соглашение от 14.12.2007 о сотрудничестве, согласно которому организация и проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических материалов является одной из форм сотрудничества.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Закона N 988-ОЗ внешний государственный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ, и в соответствии со стандартами, утверждаемыми Контрольно-счетной палатой.

Статьей 10 Закона N 6-ФЗ предусмотрено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

Стандарт внешнего государственного финансового контроля "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (СФК01), утвержден решением коллегии Контрольно-счетной палаты (протокол от 13.04.2018 N 5).

Деятельность Контрольно-счетной палаты при осуществлении параллельных со Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий регламентируется Стандартом внешнего государственного финансового контроля "Порядок проведения совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (СФК 07)", утвержденным решением коллегии Контрольно-счетной палаты (протокол от 12.05.2017 N 5), пунктом 2.2 которого предусмотрено, что параллельные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия являются формой организации контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами.

Контрольное мероприятие "Мониторинг осуществления федеральных выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку работникам медицинских организаций, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией" проведено КСП ЕАО параллельно со Счетной палатой Российской Федерации на основании предложения Счетной палаты Российской Федерации от 31.07.2020 N 02-1601/02-03 после внесения соответствующих изменений в план работы на 2020 год (решение коллегии Контрольно-счетной палаты от 13.08.2020 N 13).

Счетной палатой Российской Федерации данное мероприятие внешнего государственного финансового контроля предложено осуществить в форме контрольного мероприятия в соответствии с наименованием контрольного мероприятия, предложенным Счетной палатой Российской Федерации.

Таким образом, слово "мониторинг" в данном случае является наименованием мероприятия, а не методом осуществления внешнего финансового контроля, поскольку в обращении Счетной палаты Российской Федерации предложено провести контрольное, а не экспертно-оценочное мероприятие.

В соответствии с пунктом 1 статьи 266.1 БК РФ государственные (муниципальные) учреждения являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона N 988-ОЗ к полномочиям КСП ЕАО отнесены организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 415 утверждены Правила предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией.

Как следует из материалов дела, между Министерством здравоохранения Российской Федерации и правительством Еврейской автономной области заключено Соглашение от 22.04.2020 N 056-17-2020-572 о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации (далее - Соглашение).

Предметом Соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2020 году бюджету Еврейской автономной области иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, на софинансирование, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией.

Уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим взаимодействие с Министерством здравоохранения РФ, на который со стороны субъекта Российской Федерации возлагаются функции и ответственность за исполнение (координацию исполнения) Соглашения и представление отчетности, является управление здравоохранения правительства Еврейской автономной области.

Соответствующие изменения внесены в сводную бюджетную роспись областного бюджета на 2020 год и закон Еврейской автономной области от 10.12.2019 N 498-ОЗ "Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

Распоряжением правительства Еврейской автономной области от 22.04.2020 N 162-рп "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 N 415 "Об утверждении Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией" установлен перечень областных государственных учреждений здравоохранения, медицинские работники которых имеют право на выплаты стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку, в который включено Учреждение (далее - распоряжение правительства ЕАО от 22.04.2020 N 162-рп).

По состоянию 01 сентября 2020 года средства иного межбюджетного трансферта на осуществление вышеуказанных стимулирующих выплат предоставлены управлением здравоохранения правительства Еврейской автономной области, как главным распорядителем средств областного бюджета, Учреждению в виде субсидии на иные цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение государственного задания, на основании договора "О предоставлении субсидий на иные цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение государственного задания, в 2020 году" от 10.05.2020 N 13 (далее - Договор от 10.05.2020 N 13), в сумме 3 389,6 тыс. руб.

Согласно указанному договору предоставляемые субсидии имеют строго целевое назначение и не могут быть использованы в целях, не предусмотренных подпунктом 2.1.1 настоящего Договора; учредитель обязуется предоставлять субсидии в 2020 году ОГБУЗ "Детская областная больница" для осуществления выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией, в соответствии с распоряжением правительства ЕАО от 22.04.2020 N 162-рп); Учреждение обязуется использовать средства субсидий, предоставленных на иные цели, в соответствии с назначением; Учреждение обязуется возвращать субсидию или ее часть в случае, если фактически исполненные Учреждением мероприятия меньше по объему, чем это предусмотрено, или не соответствует цели и назначению субсидий (пункты 1.2, 2.1.1, 2.3.1, 2.3.2).

Исходя из приведенных норм средства иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией (далее также - стимулирующие выплаты), зачисленные в бюджет Еврейской автономной области на основании Соглашения от 22.04.2020 N 056-17-2020-572 о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, заключенного правительством ЕАО с Министерством здравоохранения РФ, и перечисленные управлением здравоохранения правительства Еврейской автономной области в ОГБУЗ "Детская областная больница" в виде субсидии на иные цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение государственного задания, на основании договора от 10.05.2020 N 13 и четырех дополнительных соглашений к нему, являются собственными доходами областного бюджета.

С учетом изложенного, доводы Учреждения о превышении ответчиком полномочий при осуществлении контрольного мероприятия правомерно отклонены судом первой инстанции.

Министерством здравоохранения Российской Федерации в письмах от 06.05.2020 N 16-3/И/2-5951, от 21.05.2020 N 16-3/И/1-6965, от 10.06.2020 N 16-3/И/2-8198 даны разъяснения относительно категорий лиц, имеющих право на стимулирующие выплаты.

Так, выплаты стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией, осуществляются медицинским работникам:

- оказывающим медицинскую помощь лицам с подтвержденным диагнозом COVID-19, внесенным в Информационный ресурс учета информации в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (далее - Информационный ресурс (COVID-19));

- контактирующим в результате осуществления профессиональной деятельности с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19,

- работа которых связана с биоматериалом, зараженным COVID-19, в том числе: врачам-рентгенологам, врачам-патологоанатомам, врачам-эпидемиологам, помощникам врачей-эпидемиологов, медицинским работникам клинико-диагностических лабораторий, среднему медицинскому персоналу, работающему с указанными выше врачами-специалистами.

Состав сведений, размещаемый в Информационном ресурсе (COVID-19), оператор, поставщики информации и пользователи Информационного ресурса (COVID-19), а также порядок учета информации установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2020 N 373 "Об утверждении временных правил учета информации в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Постановление Правительства РФ от 31.03.2020 N 373).

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 31.03.2020 N 373 в Информационном ресурсе (COVID-19) ведется учет информации, в том числе, содержащей сведения:

- о лицах с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (подпункт "а");

- о медицинских работниках, которым установлены выплаты стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку в связи с оказанием ими медицинской помощи гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция (COVID-19), и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), медицинских и иных работниках, которым установлены выплаты стимулирующего характера за выполнение особо важных работ в связи с непосредственным участием в оказании медицинской помощи гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция (COVID-19) (подпункт "д").

Согласно данным Информационного ресурса (COVID-19) первый пациент с подтвержденным диагнозом заражения новой коронавирусной инфекцией COVID-19 в Учреждении установлен 22.04.2020.

По информации Учреждения (письмо от 21.09.2020) всего за период с 22.04.2020 по август 2020 года в регистре зарегистрировано 27 пациентов заявителя с диагнозом новой коронавирусной инфекции, в том числе: в апреле 2020 года - 1 пациент; в мае 2020 года - 6 пациентов; в июне 2020 года - 8 пациентов; в июле 2020 года - 7 пациентов; в августе 2020 года - 5 пациентов.

Согласно пункту 7.5.1 акта от 25.09.2020 N 21 в Учреждении в ходе контрольного мероприятия выборочно за апрель и май 2020 года осуществлена проверка правомерности выплат стимулирующего характера при осуществлении сотрудниками учреждения первичной медико-санитарной помощи и медицинской помощи в стационарных условиях, в результате которой установлено следующее.

Заявителем произведено начисление выплат стимулирующего характера медицинским работникам, работающим, как с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19, информация о которых внесена Учреждением в Информационный ресурс COVID-19, так и с пациентами, обратившимися с признаками острой респираторно-вирусной инфекции (ОРВИ) и пневмонией, диагноз COVID-19 у которых не подтвержден.

Согласно приказам главного врача учреждения от 05.06.2020 N 256 (01-05) и от 06.07.2020 N 307 (01-05) за апрель и май 2020 года заявителем фактически выплачено стимулирующих выплат с учетом начислений на выплаты по оплате труда (без учета разницы районного коэффициента в размере 10,00%) и уменьшением суммы нарушения по протоколу заседания коллегии Контрольно-счетной палаты от 21.01.2021 N 1 на 102 673,12 руб., на общую сумму 1 896 835,79 руб.

В том числе медицинским работникам, непосредственно оказывающим медицинскую помощь лицам с подтвержденным диагнозом COVID-19, контактирующим в результате осуществления профессиональной деятельности с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19; работа которых связана с биоматериалом, зараженным COVID-19, сведения о которых внесены учреждением в Информационный ресурс (COVID-19), начислены и выплачены стимулирующие выплаты (с учетом начислений на выплаты по оплате труда без учета разницы районного коэффициента в размере 10,00 %) на общую сумму 1 012 540,01 руб.

Следовательно, Учреждением необоснованно произведены стимулирующие выплаты за апрель и май 2020 года медицинским работникам, не оказывающим медицинскую помощь лицам с подтвержденным диагнозом COVID-19; не контактирующим в результате осуществления профессиональной деятельности с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19, работа которых не была связана с биоматериалом, зараженным COVID-19, сведения о которых не внесены учреждением в Информационный ресурс (COVID-19), на общую сумму 884 295,78 руб. (1 896 835,79 руб. - 1 012 540,01 руб.), что является нарушением Правил N 415, пункта 2.3.1 Договора от 10.05.2020 N 13.

Так, при наличии в апреле 2020 года в Учреждении 1-го пациента с подтвержденным диагнозом заражения новой коронавирусной инфекцией COVID-19 фактически выплачены стимулирующие выплаты с учетом начислений на выплаты по оплате труда (без учета разницы районного коэффициента в размере 10,00 %) 27-ми медицинским работникам на общую сумму 685 112,41 руб., в том числе 6-ти сотрудникам, непосредственно оказывающим медицинскую помощь лицу с подтвержденным диагнозом COVID-19, а также контактирующим с ним в результате осуществления профессиональной деятельности, на общую сумму 300 097,34 руб.

В результате необоснованно произведены стимулирующие выплаты за апрель 2020 года в сумме 385 015,07 руб. (685 112,41 руб. - 300 097,34 руб.).

При наличии в мае 2020 года в Учреждении 6-ти пациентов с подтвержденным диагнозом заражения новой коронавирусной инфекцией COVID-19 фактически выплачены стимулирующие выплаты с учетом начислений на выплаты по оплате труда (без учета разницы районного коэффициента в размере 10,00%) 45-ти медицинским работникам на общую сумму 1 211 723,38 руб., в том числе 16-ти сотрудникам, непосредственно оказывающим медицинскую помощь лицу с подтвержденным диагнозом COVID-19, а также контактирующим с ними в результате осуществления профессиональной деятельности, на общую сумму 712 442,67 руб.

В результате необоснованно произведены стимулирующие выплаты за май 2020 года в сумме 499 280,71 руб. (1 211 723,38 руб. - 712 442,67 руб.).

Помимо этого установлено, что заведующей соматическим отделением врачу-педиатру излишне начислено и выплачено стимулирующих выплат в общей сумме 85 685,01 руб. (50 150,71 руб. - по основной должности, 35 534,30 руб. - по должности врача-педиатра по совместительству), так как указанным работником не оказывалась медицинская помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция.

По аналогичным основаниям признана необоснованной стимулирующая выплата в размере 2559,95 руб., произведенная рентгенолаборанту за май 2020 года.

Также в результате неправильного применения фактически отработанного времени по основной должности в апреле, июне, июле 2020 года излишне начислены стимулирующие выплаты в размере 41 641,11 руб. рентгенолаборанту.

В 2020 году среднемесячное количество рабочих часов, исчисленное из нормы, установленной в целом на год для рентгенлаборанта, составляло 123,6 часа.

В апреле 2020 года по основной должности работником отработана установленная годовая норма рабочего времени, что отражено в табеле учета рабочего времени. Следовательно, за апрель 2020 года, работнику, оказывавшему медицинскую помощь больным с COVID-19, по основной должности полагается стимулирующая выплата с учетом РК, ДВ (50,0 %) в сумме 27 208,50 руб. (18 139,00 руб.* 1,5). Фактически работнику начислена стимулирующая выплата в сумме 48 642,00 руб., что отражено в расчетном листе за апрель 2020 года. Следовательно, стимулирующая выплата в сумме 21 433,50 руб. (48 642,00 руб.-27 208,50 руб.) начислена излишне.

В июне 2020 года по основной должности работником фактически отработано 106 часов при установленной норме рабочего времени 123,6 часов, что отражено в табеле учета рабочего времени. Следовательно, за июнь 2020 года работнику, оказывавшему медицинскую помощь больным с COVID-19, по основной должности полагается стимулирующая выплата с учетом РК, ДВ в сумме 23 334,15 руб. (18 139,00 руб./123,6 час.*106 час.*1,5). Фактически работнику начислена стимулирующая выплата в сумме 29 937,51 руб., что отражено в расчетном листе за июнь 2020 года. Следовательно, стимулирующая выплата в сумме 6 603,36 руб. (29 937,51 руб.-23 334,15 руб.) начислена излишне.

Контрольно-счетной палатой ЕАО в расчете начисленных стимулирующих выплат рентгенолаборанту за 2020 год, приведенном в приложении 3 к акту от 25.09.2020 N 21, размер стимулирующих выплат определен исходя из месячной нормы рабочего времени за июнь (125,0 час.) до получения разъяснений управления трудовой занятости правительства ЕАО от 20.11.2020 N 5551/20, в соответствии с которыми учреждение при расчете стимулирующих выплат имело право применять среднемесячное количество рабочих часов, исчисленное из нормы, установленной в целом на год (123,6 час).

Согласно вышеназванному расчету сумма излишне начисленных стимулирующих выплат за июнь 2020 года составила 6864,70 руб., что больше суммы излишне начисленных стимулирующих выплат, причитающихся работнику с учетом разъяснений управления трудовой занятости правительства ЕАО от 20.112020 N 5551/20, на 261,34 руб. (6 864,70 руб.- 6 603,36 руб.);

В июле 2020 года по основной должности работником отработана установленная годовая норма рабочего времени, что отражено в табеле учета рабочего времени. Следовательно, за июль 2020 года работнику, оказывавшему медицинскую помощь больным с COVID-19, по основной должности полагается стимулирующая выплата с учетом РК, ДВ в сумме 27 208,50 руб. (18 139,00 руб.* 1,5). Фактически работнику начислено и выплачено 40 812,75,00 руб., что отражено в расчетном листе за июль 2020 года. Следовательно, стимулирующая выплата в сумме 13 604,25 руб. (40 812,75 руб.-27 208,50 руб.) начислена излишне.

Указанные выводы КСП ЕАО соответствуют действующему в спорный период законодательству, а также разъяснениям Министерства здравоохранения Российской Федерации и обоснованно поддержаны судом первой инстанции.

Доводы Учреждения о том, что данные разъяснения не имели обязательной силы для правоприменителя, правомерно отклонены судом первой инстанции.

Так, как верно указал первой инстанции, приведенные разъяснения даны уполномоченным органом, и впоследствии нашли закрепление в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.10.2020 N 1762 "О государственной социальной поддержке в 2020 - 2022 годах медицинских и иных работников медицинских и иных организаций (их структурных подразделений), оказывающих медицинскую помощь (участвующих в оказании, обеспечивающих оказание медицинской помощи) по диагностике и лечению новой коронавирусной инфекции (COVID-19), медицинских работников, контактирующих с пациентами с установленным диагнозом новой коронавирусной инфекции (COVID-19), внесении изменений во Временные правила учета информации в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации", принятом вместо Правил N 415.

Изложенный Учреждением подход, согласно которому каждый медицинский работник является потенциально контактирующим с неопределенным кругом лиц из групп риска заражения инфекцией, означает, что выплата должна производиться всем медицинским работникам, без исключения. В этом случае у законодателя отсутствовала бы необходимость нормативного определения отдельных категорий медицинских работников, имеющих право на получение спорных выплат, достаточно было бы установить размеры таких выплат.

При проведении контрольного мероприятия КСП ЕАО установлены нарушения Правил N 415, которые с учетом положений статьи 3 БК РФ являются нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения.

Помимо этого средства иного межбюджетного трансферта зачислены в бюджет Еврейской автономной области, отражены в сводной бюджетной росписи областного бюджета на 2020 год, предоставлены Учреждению в виде субсидии, что также свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства при их использовании.

Согласно части 3.1 статьи 270.2 БК РФ представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Правила вынесения Контрольно-счетной палатой представлений и направления предписаний по результатам проведения контрольных мероприятий регламентированы в статье 16 Закона N 6-ФЗ и в статье 16 Закона N 988-03.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона N 988-03 Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти области и государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти области и государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, а также проверяемые органы и организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 закона ЕАО от 20.07.2011 N 988-03).

Согласно части 4 статьи 23 Регламента Контрольно-счетной палаты, утвержденного решением коллегии Контрольно-счетной палаты (протокол от 13.03.2014 N 4) в представлении Контрольно-счетной палаты в том числе отражаются: требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также причин и условий таких нарушений; требования о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и Еврейской автономной области.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания. Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

Согласно пункту 6.3 Стандарта внешнего государственного финансового контроля СФК01 "Общие правила проведения контрольного мероприятия", утвержденного решением коллегии Контрольно-счетной палаты (протокол от 13.04.2018 N 5), на основе выводов по результатам контрольного мероприятия подготавливаются предложения (рекомендации) по устранению выявленных нарушений и недостатков в адрес объектов контрольного мероприятия и должностных лиц, в компетенцию и полномочия которых входит их выполнение.

Предложения (рекомендации) должны быть направлены на устранение причин и условий выявленных нарушений и недостатков и, при наличии, на возмещение ущерба, причиненного Еврейской автономной области и муниципальному образованию; ориентированы на принятие конкретных мер по устранению, пресечению и предупреждению выявленных нарушений и недостатков, а также на привлечение к ответственности виновных должностных лиц.

Предложение КСП ЕАО, содержащееся в пункте 3 уточненного представления, о рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к ответственности и не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.

Аналогичная правовая позиция содержится в кассационном определении Верховного суда Российской Федерации от 26.05.2021 N 80-КАД21-6-К6.

Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое представление вынесено КСП ЕАО в пределах предоставленных законом полномочий, содержит описание выявленных нарушений, ссылки на подлежащие применению положения действующих норм в бюджетной сфере и является реально исполнимым способами, не противоречащими положениям действующего законодательства. Содержащиеся в представлении требования соответствуют целям и задачам бюджетного законодательства и, как следствие, не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Более того, изложенные в апелляционной жалобе доводы нашли свое отражение в оспариваемом судебном акте. Они были подробно исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Еврейской автономной области от 11.01.2022 по делу N А16-17/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.А. Швец

Судьи

Е.И. Сапрыкина А.П. Тищенко