Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2022 г. N 21АП-30/22 по делу N А83-21520/2020

22 марта 2022 г.

Дело N А83-21520/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 15.03.2022.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.03.2022.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., судей Градовой О.Г., Кравченко В.Е., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Волковой О.Л.,

с участием представителей от Управления по делам семьи, молодежи и спорта администрации города Евпатория Республики Крым - Иванова Е.А., начальник, распоряжение N 66/02-02 от 01.02.2022, от Администрации города Евпатории Республики Крым - Гаврилова Т.Д. по доверенности от 28.12.2021 N 3252/02-12,

в отсутствии Контрольно-счетного органа-Контрольно-счётной палаты городского округа Евпатория Республики Крым, надлежащим образом извещенной о месте и времени судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетного органа - Контрольно-счётной палаты городского округа Евпатория Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 03 декабря 2021 года по делу N А83-21520/2020, принятое по заявлению Управления по делам семьи, молодежи и спорта администрации города Евпатория Республики Крым к Контрольно-счетному органу - Контрольно-счётной палате городского округа Евпатория Республики Крым, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Администрации города Евпатории Республики Крым, о признании незаконным представления,

УСТАНОВИЛ:

Управление по делам семьи, молодёжи и спорта администрации города Евпатории Республики Крым (далее по тексту - Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным пункта 6 представления Контрольно - счётного органа - Контрольно - счётной палаты городского округа Евпатория Республики Крым (далее по тексту - заинтересованное лицо, счетная палата, КСП ГО Евпатория) от 13.10.2020 N 05-06/10.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Евпатории Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 03 декабря 2021 года заявление Управления удовлетворено. Суд признал недействительным пункт 6 представления Контрольно - счётного органа - Контрольно - счётной палаты городского округа Евпатория Республики Крым от 13.10.2020 N 05-06/10.

Не согласившись с указанным судебным актом, КСП ГО Евпатория подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Республики Крым от 03 декабря 2021 года и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела поскольку к содержанию представлений контрольно-счетных органов не применяются положения Бюджетного кодекса, регламентирующих обязательную форму и содержание представлений, составляемых органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а формулировка оспариваемого пункта представления не содержит двоякого толкования поскольку содержит требование о принятии мер по возмещению ущерба с лица, его причинившего.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением заместителя председателя суда от 15.03.2022 произведена замена судьи Приваловой А.В. на судью Кравченко В.Е. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

До начала судебного разбирательства от Управления и Администрации поступили отзывы на апелляционную жалобу, в судебном их представители доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отклонили, считают обжалуемое решение законным и обоснованным.

От КСП ГО Евпатория ранее поступило заявление о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствии его представителя.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанцией не установлено оснований для его отмены или изменения, предусмотренных ст. 270 АПК РФ.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что в соответствии с пунктом 2.2.6 годового плана работы КСП ГО Евпатория на 2020 год, утверждённого приказом от 16.12.2019 N 01-25/45 (с изменениями), распоряжением председателя КСП ГО Евпатория от 23.07.2020 N 01-23/26, в отношении Управления проведено контрольное мероприятие "Проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности управления по делам семьи, молодёжи и спорта администрации города Евпатории Республики Крым за 2018, 2019 годы".

По результатам данного мероприятия составлен акт от 19.08.2020 N 05-02/5, в котором отражены выявленные нарушения, в том числе причинение ущерба Управлению и бюджету муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым в размере 680 000 рублей, вследствие безосновательного предоставления грантов (субсидий) четырём организациям - участникам, не признанным в установленном порядке победителями конкурса.

В связи с выявленными нарушениями Управлению было выдано представление от 13.10.2020 N 05-06/10, в котором на основании ст. 16 Федерального закона от 07.11.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", ст. 18 Положения о Контрольно-счётном органе - Контрольно - счётной палате городского округа Евпатория Республики Крым, утвержденного решением Евпаторийского городского совета Республики Крым от 29.04.2016 N 1-34/7 заявителю пунктом 6 предложено принять действенные, исчерпывающие меры по взысканию денежных средств (возмещению ущерба) с лица, виновного в причинении ущерба в 2018 году вследствие безосновательного предоставления грантов четырём организациям - участникам, не признанным в установленном порядке победителями конкурса в сумме 680 000 рублей.

Полагая, что пункт 6 представления является незаконным и нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, связанные с осуществлением контрольно-счетными органами муниципальных образований контрольных мероприятий, принципы организации их деятельности и полномочия регулируются Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), а также Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (статья 3 Закона N 6-ФЗ).

Частью 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ определены основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования, в том числе, полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

К полномочиям контрольно-ревизионного управления согласно статье 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 11 части 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ относится осуществление полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий района, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности района.

Согласно части 2 статьи 268.1, статье 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки, по результатам проведения которых направляются объектам контроля представления, предписания в соответствии с Законом N 6-ФЗ.

Статьей 16 Закона N 6-ФЗ установлено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Как следует из пункта 6 установочной части представления, Управлением в нарушение требований п.7 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, п. 3.19, 3.20, 3.25, 4.1 Положения о порядке предоставления на конкурсной основе грантов (субсидий) социально ориентированным некоммерческим организациям из бюджета муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым (далее - Положение о грантах), утверждённого постановлением Администрации города Евпатории Республики Крым от 30.05.2018 N 1213-п, в 2018 году безосновательно предоставлено грантов (субсидий) из бюджета муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым четырём организациям - участникам, не признанным в установленном порядке победителями конкурса, чем нанесён ущерб бюджету муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым в размере 680000 рублей.

Судом установлено, что согласно объявлению, размещённому на официальном сайте муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым (my-evp.ru), Управлением в 2018 году был объявлен конкурс на предоставление грантов некоммерческим организациям, порядок проведения которого и предоставления победителям конкурса грантов утвержден Положением о грантах.

В соответствии с пунктами 3.19, 3.20, 3.25 Положения о грантах победителем конкурса признается организация, набравшая наибольшее количество баллов. Размер гранта (субсидии) определяется конкурсной комиссией при вынесении решения о победителях конкурса, исходя из потребности некоммерческой организации, указанной в заявке на участие в конкурсе. Организации-участники второго этапа конкурса, за исключением организаций, набравших менее 25 баллов, включаются в резервный список претендентов, допущенных к участию в конкурсе, но не признанных победителям конкурса. На основании итогового протокола заседания конкурсной комиссии администрация города Евпатории принимает постановление о предоставлении грантов (субсидий) организациям - победителям конкурса.

Основаниями для предоставления грантов (субсидий) из бюджета городского округа являются: постановление администрации города Евпатории о предоставлении грантов (субсидий) организациям - победителям конкурса; договор, заключаемый главным распорядителем бюджетных средств (Управлением) с победителем конкурса (п.4.1 Положения о грантах).

С победителем конкурса управление заключает договор о предоставлении гранта (субсидии) социально ориентированным некоммерческим организациям из бюджета муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым (пункт 4.4. Положения о грантах).

Положением о грантах установлено, что Управление, как распорядитель бюджетных средств, заключает договоры о предоставлении грантов (субсидий) только с признанными конкурсной комиссией победителями конкурса, на основании подготовленных Управлением и принятых администрацией города Евпатории постановлений, в основу которых положен итоговый протокол конкурсной комиссии. Возможность признания по одному направлению деятельности двух или более организаций - победителями, а также предоставление грантов (субсидий) организациям, не признанным конкурсной комиссией победителями конкурса, Положением о грантах не предусмотрено.

Согласно протоколу заседания конкурсной комиссией по предоставлению грантов (субсидий) социально ориентированным некоммерческим организациям N 1 от 24.08.2018, комиссией принято предварительное решение о признании победителями конкурса двух организаций: Крымскую региональную общественную организацию "Молодежная инициативная группа" по направлению 1.7.3. "Деятельность в области образования, просвещения, науки культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым", с суммой предоставляемого гранта - 200 000 рублей; Крымскую региональную общественную организацию поддержки и развития крымскотатарской культуры и искусства по направлению 1.7.4. "Деятельность, направленная на развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защиту самобытности, культуры, языков и традиций пародов Российской федерации, проживающих на территории муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым" с суммой предоставляемого гранта - 120 000 рублей.

Кроме того, гранты были представлены следующим организациям, принявшим участие в конкурсе: 170880 рублей - автономной некоммерческой организации дошкольного образования "Детский сад "Благодать", занявшей второе место по направлению 1.7.3.; 200000 рублей - городскому казачьему обществу "Евпаторийское" муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым, занявшему третье место по направлению 1.7.3.; 177 120 рублей - региональной общественной организации "Крымское общество родителей детей-инвалидов "Подари надежду", занявшей четвертое место по направлению 1.7.3.; 132000 рублей - крымской региональной общественной организации "Молодежный досуговый клуб "КИВИ", занявшей пятое место по направлению 1.7.3.

Положением о грантах отсутствуют нормы, предоставляющие конкурсной комиссии право определять вторые и последующие места среди претендентов, не ставших победителями конкурса, а также устанавливать им размеры грантов (субсидий).

В связи с изложенными обстоятельствами, проверкой было установлено, что предоставление в 2018 году грантов (субсидий) социально ориентированным некоммерческим организациям из бюджета муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым было произведено в нарушение пункта 7 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, что привело к безосновательному предоставлению грантов четырём организациям - участникам, не признанным в установленном порядке победителями конкурса и чем нанесён ущерб бюджету муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым в размере 680000 рублей.

При этом в акте проверки отображено, что финансирование на 2018 год в рамках реализации мероприятия "выплата грантов (субсидий) социально ориентированным некоммерческим организациям из бюджета муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым" запланировано на сумму 1 000 000 руб.

Судом установлено, что указанная сумма по итогам проведения конкурса, зафиксированных в протоколе от 24.08.2018 N 1, была разделена между вышеуказанными организациями, в том числе, не признанными в установленном порядке победителями конкурса.

На основании протокола от 24.08.2018 N 1 вынесено постановление Администрации города Евпатории от 08.10.2018 N 2060-п "О представлении грантов социально ориентированным некоммерческим организациям из бюджета муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым", которое не было обжаловано и отменено.

В целях исполнения постановления с организациями заключены соглашения о предоставлении грантов, перечислены денежные средства, а также проведены проверки в части соблюдения целей, условий и порядка предоставления гранта за 2018 год.

Статьей 162 БК РФ определены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, к которым относится, в том числе обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных получателю бюджетных средств ассигнований.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии нанесенного ущерба бюджету муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым поскольку в данном случае соблюден принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств в пределах выделенной на выплату грантов (субсидий) социально ориентированным некоммерческим организациям из бюджета муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым суммы (1 000 000 руб.).

Кроме того, как верно отмечено судом первой инстанции, законность и предписания и представления, означает, что на лицо, которому оно адресовано, может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимыми.

Исполнимость и предписания, и представления является одним из элементов законности предписания и представления, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, и для их исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Таким образом, и предписание, и представление должностного лица, содержащие законные требования должны быть реально исполнимы и содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения, содержащееся в предписании, и в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложенные должно быть четким ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписания и представления органов государственного финансового контроля по своему содержанию отвечают признакам ненормативного правового акта, порождают для проверяемых учреждений правовые последствия, обязывают их к действенным и ощутимым мерам, направленными на восстановление правопорядка в бюджетной сфер, создают очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивают сферу их осуществления экономической деятельности, затрагивают сферу их имущественных прав и законных интересов, в связи с чем они могут быть оспорены в арбитражном суде.

Оспариваемым пунктом 6 представления указано на необходимость принятия действенных, исчерпывающих мер по взысканию денежных средств (возмещению ущерба) с лица, виновного в причинении ущерба в 2018 году вследствие безосновательного предоставления грантов четырем организациям - участникам, не признанным в установленном порядке победителями конкурса в сумме 680 000 рублей.

Вместе с тем, указанная формулировка не дает возможности однозначно определить, какие действия необходимо совершить в соответствии с нормами действующего законодательства.

По существу оспариваемым пунктом представления ставится вопрос об установлении виновных лиц, что нельзя отнести к определённости, которым должно соответствовать представление, и его исполнимости, поскольку содержавшиеся в нем формулировки должны исключать возможность двоякого толкования изложение должно быть кратким, четким ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами (аналогичная позиция отражена в решении Верховного Суда Республики Крым от 15.09.2021 по делу N 12-542/2021).

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что пункт 6 оспариваемого представления не может быть признаны законным и обоснованным, в связи с чем обоснованно признал его недействительным.

Иные доводы апелляционной жалобы изучены и не приняты судом во внимание, как не имеющие значение для оценки спорных правоотношений.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что то обстоятельство, что в судебном акте не отражены все имеющиеся в деле доказательства либо доводы участвующих в деле лиц, не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной оценки и проверки (Определения ВС РФ от 05.07.2016 N 306-КГ16-7326, от 06.10.2017 N 305-КГ17-13953, от 19.10.2017).

Принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанцией не выявлено.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 03 декабря 2021 года по делу N А83-21520/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счетного органа - Контрольно-счётной палаты городского округа Евпатория Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Ю. Кузнякова

Судьи

О.Г. Градова В.Е. Кравченко