Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2022 г. N 17АП-1653/22 по делу N А50-9537/2021

г. Пермь

24 марта 2022 г.

Дело N А50-9537/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 марта 2022 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Гуляковой Г.Н., Шаламовой Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бронниковой О.М.,

при неявке лиц, участвующих в деле,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Администрации Свердловского района города Перми

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 21 декабря 2021 года

по делу N А50-9537/2021

по заявлению Администрации Свердловского района города Перми (ОГРН: 1025900918251, ИНН: 5904080513)

к государственному инспектору дорожного надзора отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми Санникову П.Г.

об оспаривании предписания,

третье лицо - Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Свердловского района города Перми (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания N 40/20-422Д от 10.03.2021, выданного государственным инспектором дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми Санниковым П.Г.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 21.12.2021 (резолютивная часть решения объявлена 20.12.2021) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о том, что действующим законодательством (ст. 30 Закона N 196-ФЗ, ст. 17 Закона N 294-ФЗ) не предусмотрена возможность вынесения органами полиции предписания об устранении Администрацией нарушений законодательства без проверки, проведённой в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ; в адрес Администрации не поступало документов от отдела ГИБДД Управления МВД России, свидетельствующих о проведении плановой или внеплановой проверки; полномочия, указанные в п. 3.2.7.2 Типового положения, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.01.2013 N 7, реализуются администрацией района через подведомственное учреждение МКУ "Благоустройство Свердловского района г. Перми", которым заключены муниципальные контракты по содержанию и ремонту городских улиц и дорог Свердловского района г. Перми.

Заинтересованное лицо с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Судом рассмотрено заявление администрации о рассмотрении дела в отсутствие представителя и в порядке статьи 159 АПК РФ удовлетворено.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 10.03.2021 государственным инспектором дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Перми Санниковым П.Г. выдано предписание N 40/20-422Д, в котором администрации предписано в течение 6 часов с момента получения предписания организовать и проконтролировать мероприятия по ликвидации снежных валов, сформированных вблизи пешеходного перехода ближе 10 м по Комсомольскому проспекту от ул. Белинского до ул. Чкалова г. Перми, что является нарушением ГОСТ Р 50597-2017.

Предписание выдано на основании акта выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги от 10.03.2021.

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Судом первой инстанции принято вышеприведенное решение.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

С учетом положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 15, статьи 18, частей 1 и 2 статьи 45 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, при рассмотрении в порядке, определенном главой 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд согласно части 4 статьи 200 АПК РФ осуществляет проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливая соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяя, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

В соответствии с Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства Внутренних Дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации N 711 от 15.06.1998 на Госавтоинспекцию возлагаются следующие обязанности изучение условий дорожного движения: принятие мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов; разработка предложений по повышению безопасности дорожного движения; выявление причин и условий, способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению.

Согласно подпункту "а" пункта 11 Положения на Госавтоинспекцию возлагаются обязанности по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к эксплуатационному состоянию и ремонту дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Согласно подпункту "б" пункта 12 Положения Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения, старшими государственными инспекторами безопасности дорожного движения, государственными инспекторами безопасности дорожного движения, старшими государственными инспекторами дорожного надзора, государственными инспекторами дорожного надзора в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрено право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения вышеупомянутыми должностными главными Госавтоинспекции.

По вопросу о наличии оснований для выдачи предписания без проведения проверочных мероприятий в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ суд апелляционной инстанции, руководствуясь ниже приведенными нормативными положениями, пришел к следующим выводам.

Согласно пункту 3 статьи 30 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 8 указанной статьи.

Положениями части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ установлено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами, в том числе, при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения (подп. 10).

Такие особенности предусмотрены в пункте 21 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции), в соответствии с которым полиция при осуществлении государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения вправе выдавать юридическим и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации: предписывать или разрешать соответствующим организациям установку и снятие технических средств организации дорожного движения.

При этом Закон о полиции каких-либо требований к организации и проведению проверок в области обеспечения безопасности дорожного движения в части оснований, сроков, периодичности, уведомлений и согласования их проведения не устанавливает.

Из анализа вышеприведенного законодательства следует, что исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения осуществляется без согласований и уведомлений о проведении проверки.

В соответствии с частью 12 статьи 13 Закона N 3-ФЗ, полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются, в том числе, право вносить в соответствии с федеральным законом руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений, объявлять физическому лицу официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения.

Согласно части 4 статьи 13 Закона N 3-ФЗ, требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции, предусмотренные пунктами 4, 12, 17, 21, 23, 24, 26, 27 части 1 статьи 13 Закона N 3-ФЗ, обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания).

На основании пункта 11 статьи 5 Закона N 196-ФЗ обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения (статья 30 Федерального закона N 196-ФЗ).

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь вышеприведенными нормами права, суд апелляционной инстанции поддерживает позицию суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание вынесено надзорным органом по результатам выполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, без нарушения соответствующей процедуры, поскольку исполнение названной функции не предполагает обязательного проведения проверки.

При этом характер выявленного нарушения в ходе проведения надзорных мероприятий требовал принятия незамедлительных мер по пресечению нарушений посредством вынесения оспариваемого администрацией предписания, поскольку оно является ускоренной мерой защитного и обеспечительного характера.

При рассмотрении настоящего дела суд учитывает позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в определениях от 17.05.2021 N 307-ЭС20-23386, N307-ЭС20-23385, согласно которой, учитывая, что цель принятия Закона N 294-ФЗ состоит в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не в освобождении хозяйствующих субъектов от устранения действительно допущенных ими нарушений, в особенности затрагивающих жизнь, здоровье и безопасность населения, после выявления нарушений не требуется проводить проверку деятельности общества с предварительным уведомлением исключительно в целях вынесения предписаний об устранении уже установленных нарушений.

Иное означало бы, что орган, осуществляющий функции государственного контроля и надзора, должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея при этом возможности принять меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения соответствующего предписания.

Указанная выше правовая позиция изложена в пункте 46 Обзора судебной практики N 3 (2019), утвержденного 27.11.2019 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 07.12.2020 N 302-ЭС20-10769, от 17.05.2021 N 307-ЭС20-23385 по делу N А05-2703/2020.

По указанному мотиву судом отклоняются доводы жалобы о том, что действующим законодательством (ст. 30 Закона N 196-ФЗ, ст. 17 Закона N 294-ФЗ) не предусмотрена возможность вынесения органами полиции предписания об устранении Администрацией нарушений законодательства без проверки, проведённой в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ; в адрес Администрации не поступало документов от отдела ГИБДД Управления МФД России, свидетельствующих о проведении плановой или внеплановой проверки.

Относительно содержания оспариваемого предписания апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Из оспариваемого предписания следует, что основанием для его выдачи послужил выявленный факт формирования снежных валов на пересечении улиц, что является нарушением пункта 8.8 ГОСТ Р 50597-2017.

В соответствии с пунктом 12 статьи 3 Закона N 257-ФЗ под содержанием автомобильной дороги понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

На основании части 1 статьи 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона N 196-ФЗ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

ГОСТ Р 50597-2017 устанавливает требования к параметрам и характеристикам эксплуатационного состояния (транспортно-эксплуатационным показателям) автомобильных дорог общего пользования, улиц и дорог городов и сельских поселений, железнодорожных переездов, допустимого по условиям обеспечения безопасности дорожного движения, методам их контроля, а также предельные сроки приведения эксплуатационного состояния дорог и улиц в соответствие его требованиям.

Требования настоящего стандарта направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

В силу пункта 8.8 ГОСТ Р 50597-2017 формирование снежных валов на улицах не допускается: на пересечениях улиц в одном уровне и вблизи железнодорожных переездов в пределах треугольника видимости; ближе 10 м от пешеходного перехода; ближе 20 м от остановочного пункта маршрутных транспортных средств; на тротуарах.

Учитывая, что наличие выявленных нарушений подтверждается и по существу заявителем не оспаривается, суд приходит к выводу о наличии у управления правовых и фактических оснований для выдачи заявителю оспариваемого предписания в целях устранения выявленных нарушений.

Оспаривая решение суда, заявитель приводит доводы о том, что полномочия, указанные в п. 3.2.7.2 Типового положения, утвержденного решением ПГД от 29.01.2013 N 7, реализуются администрацией района через подведомственное учреждение МКУ "Благоустройство Свердловского района г. Перми", которым заключены муниципальные контракты по содержанию и ремонту городских улиц и дорог Свердловского района г. Перми.

Вместе с тем, указанные доводы были предметом исследования суда первой инстанции, им в решении дана надлежащая правовая оценка.

Выводы суда первой инстанции в соответствующей части основаны на правильном применении подп. 5 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 3.2.7.2. Типового положения о территориальном органе администрации города Перми, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 29.01.2013 N 7 "О территориальных органах администрации города Перми".

Оснований для иных суждений и переоценки фактических обстоятельств дела апелляционный суд не усматривает.

Необходимо отметить, что в качестве мероприятия необходимого для выполнения оспариваемого предписания, заявителю указано организовать и проконтролировать мероприятия по ликвидации снежных валов, сформированных вблизи пешеходного перехода ближе 10 м по Комсомольскому проспекту от ул. Белинского до ул. Чкалова г. Перми, что в свою очередь не противоречит п. 3.2.7.2. Типового положения.

Учитывая изложенное, апелляционный суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание выдано заинтересованным лицом в рамках предоставленных ему полномочий, по своему содержанию соответствует предъявляемым к нему требованиям, направлено на выполнение требований законодательства. Содержащиеся формулировки в предписании являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, которые необходимо совершить заявителю.

Сроки исполнения оспариваемого предписания являются разумными, а предписание исполнимым.

Суд апелляционной инстанции считает, что все имеющие существенное значение для рассматриваемого дела обстоятельства судом первой инстанции установлены правильно, представленные доказательства полно и всесторонне исследованы. Изложенные в апелляционной жалобе доводы не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции.

По приведенным мотивам решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 21 декабря 2021 года по делу N А50-9537/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю. Муравьева

Судьи

Г.Н. Гулякова Ю.В. Шаламова