Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2022 г. N 08АП-3177/22 по делу N А46-23635/2021

город Омск

24 марта 2022 г.

Дело N А46-23635/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 марта 2022 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе судьи Котлярова Н.Е., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Шнайдер Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-3177/2022) Совета Омского муниципального района Омской области на определение Арбитражного суда Омской области от 01.03.2022 о передаче дела по подсудности, вынесенное в рамках дела N А46-23635/2021 (судья Захарцева С.Г.), принятое по заявлению Совета Омского муниципального района Омской области (ОГРН 1095543018955, ИНН 5528029906) о признании незаконным и отмене протеста Прокурора Омского района Омской области старшего советника юстиции Пономарева С.Е. от 08.12.2021 N 441ж-21/ на решение Совета Омского муниципального района Омской области от 17.06.2021 N 23,

УСТАНОВИЛ:

Совет Омского муниципального района Омской области (далее - заявитель, Совет) обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании незаконным и отмене протеста прокурора Прокуратуры Омского района от 08.12.2021 N 441ж-21 на решение Совета Омского муниципального района Омской области от 17.06.2021 N 23.

Определением Арбитражного суда Омской области от 01.03.2022 по делу N А46-23635/2021 (далее - обжалуемое определение) определено передать дело N А46-23635/2021 в Омский областной суд для его последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Не соглашаясь с вынесенным определением, с апелляционной жалобой обратился Совет, просил обжалуемое определение отменить, в обоснование жалобы указал, что предметом рассмотрения является сам протест прокурора, соответственно, заявление должно рассматриваться Арбитражным судом Омской области по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации (далее - АПК РФ). Об экономическом характере спора свидетельствует связь его предмета с осуществлением деятельности в сфере хозяйственного оборота с участием его субъекта в имущественно-стоимостных отношениях, регулируемых нормами гражданского права. При рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, спор может считаться экономическим, если юридические факты, по поводу которых возник спор, порождают правовые последствия не только в сфере публичного или иного правоотношения, но одновременно и правоотношения. Регулируемого гражданским законодательством и связанного с осуществлением его субъектом предпринимательской или иной экономической деятельности. При предоставлении земельного участка меньшего размера в бюджет района поступит меньшее количество денежных средств, а поскольку бюджет утверждается Советом, то при распределении денежных средств Совет может недополучить денежные средства на своё функционирование. Кроме того, в предварительном судебном заседании представитель прокуратуры указал об ответственности за неисполнение законных требований прокурора, предусмотренной статьей 17.7 "Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ).

Определением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2022 апелляционная жалоба принята к производству, назначено судебное заседание по её рассмотрению на 24.03.2022.

Как усматривается из материалов дела, пунктом 1 решения Совета Омского муниципального района Омской области от 17.06.2021 N 23, в том числе внесены изменения в Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 06.12.2017 N 39 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области" согласно приложению к решении.

Как следует из пункта 1 приложения к решению Совета Омского муниципального района Омской области от 17.06.2021 N 23 в отношении вида разрешенного использования земельных участков "Для индивидуального жилищного строительства" в столбце 3 "предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального" таблицы 1.1.1. "Основные виды разрешенного использования" пункта 1.1. "Зона жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж1) статьи 27, слова "Максимальный размер земельного участка - 0,15 га" заменить на слова "максимальный размер земельного участка - 0,25 га".

Прокуратурой Омского района 08.12.2021 принесён протест на решение Совета Омского муниципального района Омской области от 17.06.2021 N 23, согласно протесту прокуратура требует пункт 1 приложения к решению Совета Омского муниципального района Омской области от 17.06.2021 N 23 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области исключить.

В протесте указано, что при подготовке и утверждении изменений в правила землепользования и застройки Усть-Заостроского сельского поселения Омского муниципального района Омской области Советом не соблюден порядок подготовки и утверждения документа территориального планирования, установленный статьями 31,32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в том числе в части проведения общественных обсуждений и публичных слушаний.

Совет обратился в арбитражный суд с заявлением, в котором просил признать незаконным и отменить протест прокурора на основании положений главы 24 АПК РФ.

Суд первой инстанции, передавая дело N А46-23635/2021 в Омский областной суд для его последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом, исходил из того, что оспариваемый протест прокурора является актом прокурорского реагирования на принятие органом местного самоуправления незаконного ненормативного правового акта, носит характер предложения (рекомендации) Совету устранить допущенные нарушения закона. Единственным правовым последствием неустранения таких предложений является последующее обращение прокурора в суд с требованиями об устранении нарушений. Кроме того, протест прокурора не затрагивает прав и законных интересов Совета в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора.

Суд апелляционной инстанции соглашается с изложенными выводами суда первой инстанции с учетом следующего.

В силу части 1 статьи 27 АПК РФ рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", решая вопрос о полномочиях судов по рассмотрению заявления об оспаривании нормативного правового акта, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке на соответствие которому ставится вопрос в заявлении

Таким образом, из содержания приведенных норм следует, что к компетенции арбитражных судом относятся споры по заявлениям о признании недействительными ненормативных правовых актов только в случае, если такие акты затрагивают права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Компетенция арбитражного суда по рассмотрению спора, вытекающего из административных и иных публичных правоотношений, определяется фактом нарушения права лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании незаконным действия (бездействия) недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в сфере предпринимательской деятельности.

Как отмечено ранее, Советом оспаривается протест прокурора Прокуратуры Омского района старшего советника юстиции Пономарева С.Е. от 08.12.2021 N 441ж-21/ на решение Совета Омского муниципального района Омской области от 17.06.2021 N 23.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Положения указанного Закона предоставляют прокурорам право участвовать в рассмотрении дел арбитражными судами (пункт 3 статьи 1, пункт 3 статьи 22, пункт 4 статьи 27, пункт 1 статьи 36), однако участие прокурора в арбитражном процессе обусловлено полномочиями в рамках осуществления прокурорского надзора; Закон не содержит норм, устанавливающих право на обжалование действий прокурора в арбитражном суде.

Конституционный Суд РФ в Определении от 24.02.2005 N 84-О указал, что проверка законности и обоснованности решений прокурора является прерогативой вышестоящих прокуроров и судов общей юрисдикции.

В указанном определении Конституционный Суд РФ отметил также, что в соответствии со статьей 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1). Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров обусловлены целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Для целей обжалования протеста в арбитражном суде в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, необходимо наличие следующих условий: протест не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; протест нарушает права и законные интересы организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создает иные препятствия в данной сфере, незаконно возлагает на организацию какие-либо обязанности (например, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17.06.2016 N Ф01-2160/2016 по делу N А17-3352/2015).

В рассматриваемом случае приводимые заявителем жалобы доводы о том, что при предоставлении земельного участка меньшего размера в бюджет района поступит меньшее количество денежных средств, а поскольку бюджет утверждается Советом, то при распределении денежных средств Совет может недополучить денежные средства на своё функционирование, не свидетельствуют о нарушении оспариваемым протестом прав и законных интересов Совета в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 4 статьи 39 АПК РФ предусмотрено, если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), АПК РФ, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в связи с введением в действие Федерального закона от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", если после вступления в силу Федерального закона N 451-ФЗ при поступлении в суд общей юрисдикции искового заявления, административного искового заявления, подлежащего рассмотрению арбитражным судом, или при поступлении в арбитражный суд искового заявления, заявления, подлежащего рассмотрению судом общей юрисдикции, такое исковое заявление, административное исковое заявление, заявление возвращается заявителю соответственно на основании пункта 2 части 1 статьи 135 ГПК РФ, пункта 1 части 1 статьи 129 АПК РФ, пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ.

Если указанное обстоятельство выяснится после принятия к производству искового заявления, административного искового заявления, заявления, в том числе поданного до вступления в силу Федерального закона N 451-ФЗ, дело передается по подсудности по правилам, установленным частью 2.1 статьи 33 ГПК РФ, частью 4 статьи 39 АПК РФ, частью 2.1 статьи 27 КАС РФ.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для рассмотрения заявления Совета по существу заявленных требований.

Настоящее дело, как верно определено судом первой инстанции, подлежит передаче в Омский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Омской области от 01.03.2022, вынесенное в рамках дела N А46-23635/2021, оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Омского муниципального района Омской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, является окончательным и дальнейшему обжалованию не подлежит.

Судья

Н.Е. Котляров