Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2024 г. N 04АП-997/24 по делу N А78-12697/2023

г. Чита

17 апреля 2024 г.

Дело N А78-12697/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 апреля 2024 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Будаевой Е.А.,

судей Басаева Д.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Литвинцевой Е.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Чурилова Сергея Егоровича на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 20 февраля 2024 года по делу N А78-12697/2023 по заявлению Чурилова Сергея Егоровича (г. Москва) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Забайкальскому краю (ОГРН 1047550016524, ИНН 7536055879) о признании незаконным и отмене определения от 19 октября 2023 года N ОО-75/2/57 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, акционерного общества "Почта России" (ОГРН 1197746000000, ИНН 7724490000),

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

Чурилов Сергей Егорович (далее - заявитель, Чурилов С.Е.) обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Забайкальскому краю (далее - заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконным и отмене определения от 19 октября 2023 года N ОО-75/2/57 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

К участию в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено акционерное общество "Почта России" (далее - третье лицо, АО "Почта России").

Решением суда от 20 февраля 2024 года в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обжаловал его в апелляционном порядке, указав на то, что без надлежащего исследования обозначенных в сообщении данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не соответствует требованиям КоАП РФ; поскольку контрольно-надзорных мероприятий по проверке соблюдения соответствующих норм права не проводилось, следовательно, соблюдение лицензионных требований предметом государственного контроля (надзора) не являлось; истечение срока давности привлечения к административной ответственности не является основанием для вывода о законности оспариваемого определения, не содержащего указания на пропуск такого срока.

В отзыве на апелляционную жалобу третье лицо выразило согласие с решением суда первой инстанции, полагая доводы апелляционной жалобы необоснованными.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Судом первой инстанции установлены следующие фактические обстоятельства.

В адрес Управления Роскомнадзора по Забайкальскому краю поступило заявление Чурилова С.Е. N 01-08-721/75 от 20 сентября 2023 года о привлечении АО "Почта России" к административной ответственности.

Определением от 19 октября 2023 года Управление Роскомнадзора по Забайкальскому краю отказало в возбуждении дела об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Не согласившись с названным определением, Чурилов С.Е. оспорил его в судебном порядке.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, оценив приведенные лицами, участвующими в деле, доводы, не установил оснований для отмены судебного акта.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Суд апелляционной инстанции признает обоснованными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требований.

Частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ (в редакции, действующей с 25.07.2022) определены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, к числу которых, в числе прочего отнесены сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункт 3).

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 настоящей статьи (часть 3 статьи 28.1 КоАП РФ).

Согласно части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1-3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2-3.4 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса.

Положения частей 3.1 и 3.2 данной статьи распространяются на случаи возбуждения дел об административных правонарушениях, выражающихся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) или Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) (примечание к статье 28.1 КоАП РФ).

В случае, если правонарушение выражается в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых составляет предмет государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при непосредственном обнаружении правонарушения либо поступлении соответствующих материалов из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации, дело об административном правонарушении возбуждается соответствующим органом исключительно после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае отсутствие состава административного правонарушения.

Особенности организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и возбуждения дел об административных правонарушениях в 2023 году установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (в редакции от 19.06.2023) (далее - Постановление N 336).

Пунктом 3 Постановления N 336 установлено, что в 2022 - 2023 годах в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по следующим основаниям, в том числе:

а) при условии согласования с органами прокуратуры:

при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан;

при непосредственной угрозе обороне страны и безопасности государства, по фактам причинения вреда обороне страны и безопасности государства;

при непосредственной угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера, по фактам возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера;

при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований; б) без согласования с органами прокуратуры: по поручению Президента Российской Федерации;

по поручению Председателя Правительства Российской Федерации, принятому после вступления в силу настоящего постановления;

по поручению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, принятому после вступления в силу настоящего постановления и согласованному с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации;

по требованию прокурора в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Согласно пункту 9 Постановления N 336, должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), исключительно в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2 статьи 90 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности).

При этом пунктом 3 части 2 статьи 90 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" установлено, что в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан при выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

В пункте 7 письма от 24 марта 2022 года N Д24и-8436 "О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году" Министерство экономического развития Российской Федерации разъяснило, что положение пункта 9 Постановления N 336 распространяется на выявление признаков любых нарушений обязательных требований, в отношении которых при подтверждении достоверности и достаточности сведений контрольный (надзорный) орган вправе выдать как предписание в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 Федерального закона N 248-ФЗ, так и принять меры по привлечению к административной ответственности.

Кроме того, указанные положения распространяются, в том числе на случаи непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения, получение таких сведений от граждан и организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации.

С учетом изложенного, оценка достаточности данных для решения вопроса о привлечении к административной ответственности может быть осуществлена только по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, в ходе которого допускается взаимодействие с контролируемым лицом, в том числе в случае, предусмотренном пунктом 10.1 Постановления N 336.

Таким образом, возбуждение должностными лицами контрольных (надзорных) органов дел об административных правонарушениях без проведения соответствующих мероприятий не допускается.

При этом основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении может являться невозможность оценки достаточности данных, указывающих на наличие события и (или) состава административного правонарушения, в связи с ограничениями, предусмотренными Постановлением N 336. Одновременно в указанном случае допускается объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Анализ приведенных выше законоположений позволяет прийти к выводу о том, что дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не может быть возбуждено без проведения контрольного (надзорного) мероприятия, проверки и оформления акта по результатам такого мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом (апелляционное определение апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2022 года N АПЛ22-503, вынесенное по результатам проверки законности решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2022 года N АКПИ22-494).

Частью 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В пункте 7 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании) под лицензионными требованиями понимается совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

Согласно статье 8 Закона о лицензировании лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (часть 1).

Лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования, в том числе требования, предусмотренные частями 4.1 и 5 настоящей статьи (часть 2).

Частью 3 названной статьи предусмотрено, что в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие требования:

1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;

2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности;

3) наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля;

4) соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами;

5) иные требования, установленные федеральными законами.

В пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 года N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что при квалификации действий лица по части 3 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации следует иметь в виду, что под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением или лицензией, понимается занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, установленные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых лицензиатом обязательно при ее осуществлении.

В силу пункта 36 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании оказание услуг связи подлежит лицензированию.

Частью 1 статьи 29 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" определено, что деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются.

Так, согласно пункту 20 Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 N 87, услуги почтовой связи включены в перечень услуг, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи.

Пунктом 1 статьи 46 Закона о связи предусмотрена обязанность операторов связи оказывать пользователям услугами связи услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

В силу положений пунктов 1 и 2 статьи 27 Закона N 126-ФЗ федеральный государственный контроль (надзор) в области связи осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи.

Предметом федерального государственного контроля (надзора) в области связи является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований в области связи, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами (за исключением обязательных требований, отнесенных к предмету федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей), обязательных требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также лицензионных требований в области связи.

Пунктом 3 статьи 27 Закона N 126-ФЗ прямо предусмотрено, что федеральный государственный контроль (надзор) в области связи регулируется Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", за исключением контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых без взаимодействия с контролируемым лицом.

Частью 3 статьи 2 Закона N 248-ФЗ также установлено, что настоящий Федеральный закон применяется в отношении лицензирования, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 04 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в следующей части:

1) проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию (далее - лицензиаты). Проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении лицензиатов может быть отменено либо заменено на периодическое подтверждение соответствия лицензиатов лицензионным требованиям, осуществляемое в форме государственной услуги;

2) проведение внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении лицензиатов в порядке и случаях, предусмотренных главами 12 и 13 настоящего Федерального закона;

3) проведение профилактических мероприятий в отношении лицензиатов.

В соответствии с пунктом 4 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 N 1045, государственный контроль (надзор) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальными органами.

Суд апелляционной инстанции согласен с судом первой инстанции в том, что Управление Роскомнадзора, рассматривая обращение Чурилова С.Е. о нарушении сроков пересылки почтового отправления АО "Почта России", имеющим лицензию на оказание услуг почтовой связи, для решения вопроса о наличии признаков административного правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) в области связи, в предмет которого входит соблюдение хозяйствующим субъектом (обществом) обязательных лицензионных требований в области связи.

Исходя из того, что приведенные ранее специальные положения статьи 28.1 КоАП РФ и иные нормы Кодекса не предусматривают возможности неприменения части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ при решении Управлением Роскомнадзора вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, по основаниям, указанным в части 1 указанной статьи (в том числе, при рассмотрении обращений граждан и организаций), а на момент поступления жалобы (обращения) Чурилова С.Е. в административный орган, так и на дату вынесения оспариваемого определения по факту данного обращения, проведение контрольных мероприятий во взаимодействии с проверяемым лицом в порядке, предусмотренном Законом N 248-ФЗ, было невозможно в силу ограничений, предусмотренных положениями Постановления N 336, суд первой инстанции обоснованно указал на наличие у административного органа законодательно установленных препятствий для самостоятельного возбуждения дела об административном правонарушении и, как следствие, сбора с использованием процедур, установленных КоАП РФ, доказательств, подтверждающих факт его совершения.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения требований у суда первой инстанции не имелось.

Обращено внимание суда и на истечение срока давности привлечения к административной ответственности на момент рассмотрения дела в суде.

Оценив приведенные в апелляционной жалобе доводы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены решения суда, поскольку заявитель выражает несогласие с данной судом первой инстанции оценкой установленных им обстоятельств, и толкованием им норм права, что не может свидетельствовать о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены судебного акта судом апелляционной инстанции не установлены.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 20 февраля 2024 года по делу N А78-12697/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Будаева

Судьи

Д.В. Басаев В.А. Сидоренко