Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2022 г. N 19АП-741/22 по делу N А36-10073/2020

город Воронеж

14 апреля 2022 г.

Дело N А36-10073/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 07 апреля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 апреля 2022 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ушаковой И.В.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Песниной Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шиловой А.В.,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Строй Стандарт": представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Управления строительства и архитектуры Липецкой области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Липецка: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строй Стандарт" на решение Арбитражного суда Липецкой области от 18.11.2021 по делу N А36-10073/2020 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строй Стандарт" (ОГРН 1174827003680, ИНН 4824091395) к Управлению строительства и архитектуры Липецкой области (ОГРН 1044800210608, ИНН 4826044489) об оспаривании ненормативного правового акта,

третье лицо: Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Липецка (ОГРН 1044800233191, ИНН 4826044908),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Строй Стандарт" (далее - ООО "Строй Стандарт", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением к Управлению строительства и архитектуры Липецкой области (далее - Управление, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене пункта 1 Приложения N 2 к Приказу Управления строительства и архитектуры Липецкой области от 17.11.2020 N 261 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, и обязать заинтересованное лицо устранить допущенное нарушение и предоставить заявителю разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 48:20:0027322:158, расположенного по адресу: Липецкая обл., г.Липецк, ул. Минина, д.34, 36 "Малоэтажная многоквартирная жилая застройка" (с учетом уточнения).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Липецка.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 18.11.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, ООО "Строй Стандарт" обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просило обжалуемое решение отменить или изменить полностью, принять по делу новый судебный акт.

Рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось.

В настоящее судебное заседание суда апелляционной инстанции стороны явку полномочных представителей не обеспечили.

Учитывая наличие в материалах дела доказательств надлежащего извещения указанных лиц о месте и времени судебного заседания, апелляционная жалоба была рассмотрена в отсутствие их представителей в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, считает необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Из материалов дела усматривается, что ООО "Строй Стандарт" является собственником земельного участка с кадастровым номером 8:20:0027322:158, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 10.12.2020. Названный земельный участок был поставлен на кадастровый учет 13.02.2019, относится к категории земель - земли населенных пунктов с видом разрешенного использования - для малоэтажной многоквартирной жилой застройки, для малоэтажной застройки.

Заявитель 12.09.2019 письмом N 24 просил Управление строительства и архитектуры Липецкой области дать разъяснения о возможности строительства полноценного 4-х этажного жилого дома без мансарды, без подвала, с техническим подпольем высотой до 1,8 м.

В ответе на указанное письмо Управление строительства и архитектуры Липецкой области сообщило заявителю, что решением Липецкого городского Совета депутатов от 27.08.2019 N 964 вид разрешенного использования "Малоэтажная многоквартирная жилая застройка" исключен из основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства территориальной зоны Ж-1.

Как видно из материалов дела, 15.09.2020 ООО "Строй Стандарт" обратилось к председателю областной комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 48:20:0027322:158 - "малоэтажная многоквартирная жилая застройка", при этом в качестве установленного вида разрешенного использования земельного участка указано "для малоэтажной многоквартирной жилой застройки".

Постановлением администрации г. Липецка N 1724 от 30.09.2020 проведение общественного обсуждения по проекту решения о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства с 02.10.2020 по 23.10.2020. Приложением к данному постановлению являлся проект решения о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков, подлежащих рассмотрению на общественных обсуждениях.

Информация о проведении общественных обсуждений, в том числе по спорному вопросу была опубликована в СМИ "Липецкая газета" N 119/26247 от 02.10.2020.

06.10.2020 заявителем в Департамент градостроительства и архитектуры г. Липецка было представлено согласие жителей на строительство, для приобщения к протоколу общественных обсуждений.

19.10.2020 к третьему лицу - Департаменту градостроительства и архитектуры администрации г. Липецка, поступило обращение жителей улиц Минина и Пожарского, в котором они выражают несогласие со строительством малоэтажного многоквартирного дома на спорном земельном участке. Приложением к указанному обращению являлись ответ Управления строительства и архитектуры Липецкой области от 09.09.2020 N В08-383И373 с указанием на принятие решения об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 48:20:0027322:158, а также подписи лиц, от чьего имени составлено названное обращение.

По итогам проведения общественных обсуждений 23.10.2020 был составлен протокол N 1. Как следует из протокола от 23.10.2020, общественные обсуждения проводились в том числе в отношении спорного земельного участка (пункт 7 протокола).

В ходе проведения общественных обсуждений было заявлено коллективное возражение 50 жителей ул. Минина и Пожарского относительно представления разрешения на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка для малоэтажной многоквартирной жилой застройки, а также коллективное согласие 21 жителя ул. Минина, ул. Пожарского, пер. Курако и ул. И.Франко на предоставление условно разрешенного вида использования названного земельного участка.

23.10.2020 было составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту решения о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объектов капитального строительства.

С сопроводительным письмом N 6106-19-01-08 от 26.10.2020 Протокол N 1 от 23.10.2020 и Заключение от 23.10.2020 были направлены третьим лицом в адрес заинтересованного лица.

Из материалов дела усматривается, что по результатам проведения заседания областной комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки 30.10.2020 было принято решение рекомендовать Управлению строительства и архитектуры Липецкой области принять решение об отказе в предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков, в частности земельного участка с кадастровым номером 48:20:0027322:158 в связи с тем, что нарушаются права лиц на благоприятные условия жизнедеятельности. Указанное решение комиссии оформлено Протоколом N 9 от 10.11.2020.

17.11.2020 Управлением строительства и архитектуры Липецкой области издан приказ N 261 "О предоставлении и об отказе в предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства". Как следует из пункта 1 Приложения N 2 к данному приказу "Перечень земельных участков, по которым отказано в предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства", в отношении спорного земельного участка отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка в связи с тем, что нарушаются права лиц на благоприятные условия жизнедеятельности.

В материалах дела имеются градостроительные планы земельного участка с кадастровым номером 48:20:0027322:158 (далее - ГПЗУ) от 29.05.2019 и от 12.02.2020, подготовленные соответственно на основании заявления Логвинова С.А. от 29.05.2019 N 72-04-06 и ООО "Строй Стандарт" от 27.01.2020 N 6-19-04-06.

Согласно ГПЗУ от 29.05.2019 одним из основных видов разрешенного использования спорного земельного участка являлась: малоэтажная многоквартирная жилая застройка, а также блокированная жилая застройка при установленном условно разрешенном виде использования земельного участка - среднеэтажная жилая застройка (код 2.5)

В соответствии с ГПЗУ от 12.02.2020 основными разрешенными видами использования спорного земельного участка являлись в том числе: для индивидуального жилищного строительства, блокированная жилая застройка, а условно разрешенными: среднеэтажная жилая застройка и малоэтажная многоквартирная жилая застройка (код 2.1.1).

Ссылаясь на то, что оспариваемый приказ в названной части нарушает права заявителя на осуществление предпринимательской деятельности, ООО "Строй Стандарт" обратилось с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации подразделяются по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

В пункте 1 статьи 85 ЗК РФ содержится перечень земельных участков, отнесенных градостроительным регламентом к указанным в данном пункте территориальным зонам земель населенных пунктов.

Согласно пункту 2 статьи 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В силу пункта 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации - далее - ГрК РФ).

Градостроительный кодекс относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2).

Нормами статьи 39 ГрК РФ определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, пунктом 1 которой предусмотрено, что лица, заинтересованные в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляют заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.

Так, проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 2 статьи 39 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

Исходя из указанных в части 8 данной статьи рекомендаций, глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

В соответствии с Законом Липецкой области N 262-ОЗ от 09.04.2009 "О правовом регулировании некоторых вопросов в сфере градостроительной деятельности на территории Липецкой области", Законом Липецкой области N 357-ОЗ от 26.12.2014 "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Липецкой области и органами государственной власти Липецкой области", постановлением администрации Липецкой области от 24.01.2020 г. N 21 "Об осуществлении органами государственной власти Липецкой области перераспределенных полномочий" утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа отнесено к полномочиям администрации Липецкой области.

Управление строительства и архитектуры Липецкой области является отраслевым исполнительным органом государственной власти Липецкой области (пункт 1.1. "Положения об управлении строительства и архитектуры Липецкой области", утвержденного распоряжением администрации Липецкой области N 173-р от 18.05.2010 (далее - Положение N 173-р)). В силу полномочий, предоставленных заинтересованному лицу пунктом 2.49 Положения N 173-р, оно принимает заявления о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования и принимает решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства на территории городского округа г. Липецк или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, Управление строительства и архитектуры Липецкой области является уполномоченным органом по принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка в порядке статьи 39 ГрК РФ.

Положения статьи 39 ГрК РФ позволяют сделать вывод, что решение о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято органом местного самоуправления только при соблюдении указанных в названной статье административных процедур, в том числе организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. Иное означало бы предоставление неоправданно широкого усмотрения органу местного самоуправления в названной сфере.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 названной части и статьей 4.1 названного Федерального закона, с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний. Указанные общественные обсуждения или публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3, 4, 7 - 10 статьи 39 ГрК РФ в части соответствующих требований.

Таким образом, установленный законом порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка направлен на реализацию одного из общих принципов градостроительного законодательства, предполагающего участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия (пункт 5 статьи 2 ГрК РФ).

Как указано Конституционным Судом РФ в определении от 15.07.2010 N 931-О-О, нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, в том числе устанавливающие для граждан, проживающих на соответствующей территории, гарантии при осуществлении процедуры выдачи специальных разрешений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения, требуют обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений и не могут рассматриваться как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы граждан.

Следовательно, наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

В связи с этим возражения заинтересованных лиц относительно предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, не могут подвергаться проверке в ходе судебного разбирательства на предмет их соответствия требованиям закона, поскольку они являются средством реализации гражданами и юридическими лицами предоставленного им законом права на выражение своего мнения по поводу изменения разрешенного вида земельного участка, граничащего с их земельными участками.

Предметом судебного разбирательства может быть только сама установленная законом процедура проведения публичных слушаний по вопросу об изменении разрешенного вида использования земельного участка (Определение Верховного Суда РФ от 28.01.2014 N 18-КГ13-129).

Нарушений при проведении публичных слушаний, организованных в связи с обращением заявителей, арбитражными судами не выявлено. Доказательств наличия таких нарушений заявителями в порядке статьи 65 АПК РФ не представлено.

Учитывая изложенное, Управление строительства и архитектуры Липецкой области обоснованно отказало заявителю в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемый пункт 1. приложения N 2 приказа Управления строительства и архитектуры Липецкой области N 261 от 17.11.2020 было принят Управлением строительства и архитектуры Липецкой области при наличии к тому правовых оснований, с правильным применением действующего законодательства, в связи с чем оспариваемый пункт 1. приложения N 2 приказа не противоречат закону и не нарушают права и законные заявителя. Соответственно суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, допущено не было.

При таких обстоятельствах, решение Арбитражного суда Липецкой области от 18.11.2021 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Расходы по оплате госпошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ, относятся на ее заявителя и возврату либо возмещению не подлежат.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Липецкой области от 18.11.2021 по делу N А36-10073/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строй Стандарт" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.В. Ушакова

Судьи

Н.Д. Миронцева Н.А. Песнина