Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2022 г. N 03АП-7312/21 по делу N А74-5074/2021

г. Красноярск

19 апреля 2022 г.

Дело N А74-5074/2021

Резолютивная часть постановления объявлена "18" апреля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен "19" апреля 2022 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бабенко А.Н.

судей: Барыкина М.Ю., Юдина Д.В.

секретаря судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии, находясь в помещении Третьего арбитражного апелляционного суда:

от ответчика (Прокуратуры Боградского района): Дмитриева И.Г., прокурора отдела прокуратуры Красноярского края, служебное удостоверение;

с использованием информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания): от заявителя (Общества с ограниченной ответственностью "Боградский горно-обогатительный комбинат"): Шатько В.Ю., представителя по доверенности от 12.04.2022, паспорт, диплом;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Боградский ГОК" на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "18" октября 2021 года по делу N А74-5074/2021

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Боградский горно-обогатительный комбинат" (далее - ООО "Боградский ГОК", заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к прокуратуре Боградского района (далее - прокуратура) о признании недействительным представления от 26.04.2021 N 20-6-2021 об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищённости опасных производственных объектов.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 18.10.2021 по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, ООО "Боградский ГОК" обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой на решение Арбитражного суда Красноярского края, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. В качестве доводов, изложенных в апелляционной жалобе, указывает, что опасный производственный объект, эксплуатируемый ООО "Боградский ГОК", не относится к критически важным объектам, следовательно, требования, указанные в приказе Ростехнадзора N 186 на него не распространяются. Кроме того, приказ Ростехнадзора N 186 официально опубликован не был, а потому не является действующим нормативным актом и не может лежать в основе обжалуемого ненормативного акта.

Определением Третьего арбитражного апелляционного суда апелляционная жалоба принята к производству.

От Прокуратуры в материалы дела поступил отзыв от 08.12.2021 N 196-2021, в котором доводы апелляционной жалобы отклонены.

Рассмотрение дела неоднократно откладывалось в связи с обжалованием ответчиком Приказа службы от 31.03.2008 N 186 в Верховном Суде Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2022 N АКПИ21-983 Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31.03.2008 N 186 признан недействующим со дня принятия.

Письмом от 12.04.2022 N 196-2021 Прокуратура Боградского района Республики Хакасия сообщила Третьему арбитражному апелляционному суду, а также заявителю об отзыве оспариваемого представления.

Письмом от 14.04.2022 б/н представитель административного истца в сложившейся ситуации настаивал на рассмотрении дела по существу.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 23.06.2016 N 220-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти" предусматривается возможность выполнения судебного акта в форме электронного документа, который подписывается судьей усиленной квалифицированной электронной подписью. Такой судебный акт направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Текст определения о принятии к производству апелляционной жалобы, подписанного судьей усиленной квалифицированной электронной подписью, опубликован в Картотеке арбитражных дел (http://kad.arbitr.ru/).

В силу части 2 статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При повторном рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

ООО "Боградский ГОК" зарегистрировано в качестве юридического лица 20.06.2007 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 3 по Республике Хакасия. Основным видом деятельности общества является добыча минерального сырья для химической промышленности и производства минеральных удобрений.

Прокуратурой Боградского района по поручению прокуратуры Республики Хакасия от 09.04.2021 N 7-33-2021 и на основании решения заместителя прокурора Боградского района от 19.04.2021 N 7-6-2021 проведена проверка соблюдения законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе обеспечения антитеррористической защищённости.

По результатам проверки помощником прокурора района составлена справка от 26.04.2021 в которой отражено, что ООО "Боградский ГОК" эксплуатирует опасный производственный объект - карьер, зарегистрированный в государственном реестре (свидетельство о регистрации от 18.07.2019 N А66-0442300001) с присвоением 3 класса опасности. Согласно справке, прокуратурой выявлены следующие нарушения требований по обеспечению антитеррористической защищённости опасных производственных объектов, утверждённых приказом Ростехнадзора от 31.03.2008 N 186:

- организационно-распорядительные документы по организации защиты ОПО от возможных террористических актов и назначении ответственных лиц за проведение мероприятий по защите ОПО от террористических актов не разработаны;

- порядок взаимодействия должностных лиц ОПО с органами исполнительной власти, территориальными органами безопасности, территориальным органом внутренних дел, Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также медицинскими учреждениями и аварийно-спасательными службами по вопросам обмена информации, проведения совместных учений (тренировок) и реагирования на сообщения об угрозе террористического акта не разработан.

26.04.2021 заместителем прокурора Боградского района обществу вынесено представление N 20-6-2021, в котором прокурор указал на выявление вышеперечисленных нарушений и потребовал:

1. Безотлагательно (в течение трёх дней с момента получения) рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры Боградского района. О времени и месте рассмотрения представления уведомить прокуратуру района заблаговременно.

2. Принять конкретные меры, направленные на устранение выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.

3. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, допустившего нарушение закона.

4. О результатах рассмотрения и принятых мерах сообщить в прокуратуру Боградского района в письменной форме в установленный законом месячный срок с приложением копий подтверждающих документов.

Не согласившись с указанным представлением, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимаемые судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Согласно части 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Дело рассматривается в соответствии с правилами главы 24 АПК РФ.

Срок для обращения в арбитражный суд с заявлением, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявителем соблюдён.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7 - 9 АПК РФ, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Представление прокурора относится к числу решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Данная правовая позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 25.11.2015 (вопрос 19).

Арбитражные суды пришли к выводу, что прокурор обладал правомочиями по проведению проверки за соблюдением законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе обеспечения антитеррористической защищённости.

Довод заявителя о не ознакомлении его с актом прокурорской проверки отклоняется, поскольку положения пункта 14 статьи 21 Закона о прокуратуре не предусматривают обязательное составление акта проверки при наличии нарушений. В рассматриваемом случае по результатам проверки принят акт прокурорского реагирования - представление, которое доведено до сведения общества.

Процедура принятия оспариваемого представления судом проверена, существенных нарушений процедуры его принятия судами не установлено.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции на основании части 3 статьи 201 АПК РФ исходил из того, что оспариваемое представление прокурора соответствует положениям Закона о прокуратуре, Закона о противодействии терроризму, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на заявителя незаконно какие-либо обязанности, не создаёт заявителю иные препятствия для осуществления деятельности.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции находит основания для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", пунктом 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, государственной регистрации и официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Суд первой инстанции верно установил, что Приказ N 186 не отвечает указанным в пункте 8 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 условиям. Однако сделал ошибочный вывод об обязательности норм, содержащихся в данном документе для административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2022 АКПИ21-983 признан не действующим со дня принятия приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31 марта 2008 г. N 186 "Об утверждении и введении в действие Общих требований по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов".

Таким образом, отпадают сомнения в недействительности вынесенного в соответствии с недействующим нормативно-правовым актом представления прокуратуры Богорадского района Республики Хакасия от 26.04.2021 N 20-6-2021.

Обжалуемое представление, кроме того нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку незаконно возлагает на него обязательства по выполнению требований, изложенных под угрозой санкций, а за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьёй 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

Прокурор, ссылаясь на требования, содержащиеся в Приказе N 186, указывает на то, что в данном приказе требования к антитеррористической защищённости установлены именно в отношении опасных производственных объектов, Ростехнадзор наделён Правительством Российской Федерации полномочиями по установлению требований к антитеррористической защищённости опасных производственных объектов.

Вместе с тем, в своем решении от 10.02.2022 N АКПИ21-983, Верховный Суд Российской Федерации констатировал, что из содержания преамбулы Приказа усматривается, что он принят в целях реализации пункта 1.9 Плана мероприятий Ростехнадзора по повышению защищенности критически важных объектов Российской Федерации от угроз техногенного, природного характера и террористических актов на период до 2010 года, утвержденного приказом Ростехнадзора от 5 октября 2007 г. N 677 (далее - План мероприятий), им утверждены Общие требования (пункт 1); отраслевым управлениям Ростехнадзора предписано использовать Общие требования при разработке нормативных и методических документов в области антитеррористической защищенности поднадзорных Ростехнадзору объектов (пункт 2).

Общие требования разработаны в целях надлежащего выполнения требований Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" и Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и подготовлены во исполнение пункта 1.9 Плана мероприятий.

Пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" предусмотрено, что установление обязательных для выполнения требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категорий объектов (территорий), порядка разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядка разработки и формы паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса) отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к: деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности; безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

Установление и оценка применения содержащихся в федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности обязательных требований осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (абзац пятый пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ).

Анализ положений оспариваемого акта позволяет сделать вывод о том, что он содержит требования, при соблюдении которых обеспечивается антитеррористическая защищенность поднадзорных Ростехнадзору ОПО, нормативные предписания, обязательные для неопределенного круга лиц (владельцев опасных производственных объектов) и рассчитанные на неоднократное применение, что характеризует его как нормативный правовой акт.

Частью третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Указом N 763 закреплено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 Указа N 763).

Правилами подготовки нормативных правовых актов предусмотрено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).

Названные требования к порядку введения в действие нормативных правовых актов Ростехнадзором при издании Приказа соблюдены не были.

Довод заявителя о необходимости разработки Ростехнадзором Правил в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2013 N 1244 и внесении их проектов в установленном порядке на утверждение в Правительство Российской Федерации судом не рассматривается, поскольку указанные обстоятельства не входят в круг тех обстоятельств, которые подлежат оценке в рамках заявленного предмета спора.

В соответствии с ч.2 ст.201 АПК РФ, Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, материалами дела подтверждено, что на момент прокурорской проверки указанные выше требования Приказа N 186 не являлись действующими, а, следовательно не выполнение их обществом, не являлось нарушением законодательства в области обеспечения антитеррористической защищённости опасных производственных объектов, требований промышленной безопасности опасных производственных объектов. Следовательно, оспариваемое представление, несмотря на его отзыв Прокуратурой, признается не законным.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, оплаченной платежным поручением от 20.10.2021 N 3535, в части 1500 рублей, а также за рассмотрение дела в суде первой инстанции в размере 3000 рублей, оплаченных по платежному поручению от 25.05.2021 N 1754, возлагаются на ответчика.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "18" октября 2021 года по делу N А74-5074/2021 отменить. Принять по делу новый судебный акт. Заявленные требования удовлетворить. Признать представление прокуратуры Боградского района Республики Хакасии от 26.04.2021 N 20-6-2021 недействительным.

Взыскать с прокуратуры Боградского района Республики Хакасии в пользу ООО "Боградский ГОК" 4500 рублей судебных расходов на государственную пошлину за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанции.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

А.Н. Бабенко

Судьи

М.Ю. Барыкин Д.В. Юдин