Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2022 г. N 19АП-502/22 по делу N А14-8131/2021

город Воронеж

19 апреля 2022 г.

Дело N А14-8131/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 12 апреля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 апреля 2022 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Песниной Н.А.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кривченко М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа город Воронеж на решение Арбитражного суда Воронежской области от 21.12.2021 по делу N А14-8131/2021 по заявлению Администрации городского округа город Воронеж, г. Воронеж (ОГРН 1023601575733, ИНН 3650002882) о признании незаконными и отмене решения и предписания управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН 1033600046908, ИНН 3664022568) от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021,

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью Специализированный Застройщик "Строительно-Монтажное Управление N 5" (ОГРН 1053600018780, ИНН 3666120747), Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области (ОГРН 1023601570904, ИНН 3666057069),

при участии:

от Администрации городского округа город Воронеж: Полуэктов Р.О. - представитель по доверенности N 70/2021-с от 16.12.2021, сроком действия по 31.12.2022, предъявлен паспорт;

от управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области: Капранчиков А.В. - представитель по доверенности N ДЧ/1/22 от 10.01.2022 сроком действия до 31.12.2022, представлено служебное удостоверение;

от общества с ограниченной ответственностью Специализированный Застройщик "Строительно-Монтажное Управление N 5": Карташов С.Н. - представитель по доверенности от 21.06.2021 сроком действия на 2 года;

от Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области: Шафоростов П.В. - представитель по доверенности N 39 от 03.02.2022, представлено служебное удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа город Воронеж (далее - Администрация г.Воронежа, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании незаконными и отмене решения и предписания управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее - УФАС по Воронежской области, Управление, антимонопольный орган) от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021 (с учетом уточнений).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью Специализированный Застройщик "Строительно-Монтажное Управление N 5" (далее - ООО СЗ "СМУ N 5", Общество, застройщик) и Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - ДИЗО Воронежской области, Департамент).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 21.12.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация г.Воронежа обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

Ссылается на то, что представленные застройщиком в целях получения разрешения на строительство документы не соответствуют требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка.

От УФАС по Воронежской области поступил отзыв с возражениями на апелляционную жалобу.

Ссылается на то, что отказ Администрации мотивирован утратившим силу правовым актом - Приказ Департамента архитектурно-строительной политики Воронежской области от 29.12.2014 N 61-02-03/374 "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Воронежской области", а в настоящее время нормативно не установлены требования к расстоянию от застройки до лесного массива.

Считает, что допускается размещение элементов благоустройства проектируемого многоквартирного жилого дома (МКД) на прилегающих земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

В судебном заседании представитель Администрации г. Воронежа и поддержал апелляционную жалобу. Просил заявленные требования удовлетворить.

Представитель ДИЗО Воронежской области выступил на стороне Администрации, с апелляционной жалобой согласился.

Представители УФАС по Воронежской области и ООО СЗ "СМУ N 5" возражали против доводов апелляционных жалоб по основаниям, изложенным в отзыве антимонопольного органа. Просили оставить решение без изменения.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

ООО СЗ "СМУ N 5" на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 36:345:0602001:97, расположенный по адресу г.Воронеж, ул. Ломоносова, 83д, что подтверждается сведениями Единого государственного реестра недвижимости от 09.11.2020 N 36:34:0602001:97-36/069/2019-4.

03.02.2021 с целью получения разрешения на строительство на указанном земельном участке Общество в установленном порядке обратилось в Администрацию городского округа город Воронеж с соответствующим заявлением.

10.02.2021 в выдаче разрешения Обществу было отказано письмом исх. N 15822789.

Общество обратилось с жалобой в антимонопольный орган.

Решением от 19.03.2021 N 036/10/18.1-184/2021 УФАС по Воронежской области признал жалобу Общества обоснованной. Вместе с тем, антимонопольный орган пришел к выводу, что основания для отказа в выдаче разрешения имелись. В связи с чем, предписание не выдавалось.

23.03.2021 ООО СЗ "СМУ N 5" повторно обратилось в Администрацию г. Воронежа с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

К указанному заявлению были приложены все необходимые документы, включая градостроительный план земельного участка от 21.04.2015 N RU 36302000-0000000000016499; проектную документацию на строительство, разработанную ООО "Персональная творческая мастерская N3"; положительное заключение негосударственной экспертизы от 06.11.2019 N76-2-1-3-0251-19.

Решением Администрации г. Воронежа, выраженным в письме N 16110946 от 29.03.2021, в выдаче разрешения на строительство объекта - жилого МКД по адресу г.Воронеж, ул. Ломоносова, 83д, Обществу было отказано.

В качестве оснований указано следующее:

- представленные документы не соответствуют требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка и не соответствуют ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, проектной документацией предусмотрено размещение детской площадки и парковочных мест для временного хранения автотранспорта за пределами земельного участка;

- отсутствует разрыв в 30 м. между проектируемым объектом (многоквартирным домом) и ближайшим краем лесного массива.

Не согласившись с решением Администрации N 16110946 от 29.03.2021, ООО СЗ "СМУ N 5" 01.04.2021 обратилось в УФАС по Воронежской области с жалобой на нарушение установленных сроков осуществления процедуры выдачи разрешения на строительство.

В дальнейшем Общество представило дополнение, где сослалось на незаконность отказа от 29.03.2021, в выдаче разрешения на строительство спорного объекта, на нарушение процедуры рассмотрения заявления.

Решением от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021 УФАС по Воронежской области признало жалобу ООО СЗ "СМУ N5" обоснованной в части предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством, обоснованной (пункт 1), признало Администрацию нарушившей порядок осуществления процедуры "выдача разрешения на строительство", включенной в исчерпывающий перечень процедур в сферах строительства, утвержденный Постановлением правительства РФ от 30.04.2014 N403.

На основании указанного решения УФАС по делу N 036/10/18.1-401/2020 материалы были переданы для привлечения ответственного должностного лица Администрации г.Воронежа к административной ответственности по статье 14.9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также выдано предписание об устранении выявленного нарушения.

Предписанием от 20.04.2021, выданным на основании указанного решения антимонопольного на Администрацию городского округа город Воронеж возложена обязанность рассмотреть по существу в установленный статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) пятидневный срок со дня получения настоящего предписания заявление ООО СЗ "СМУ N 5" на получение муниципальной услуги "выдача разрешения на строительство" на земельном участке с кадастровым номером 36:34:0602001:97 по адресу г. Воронеж, ул. Ломоносова, 83д с учетом замечаний, изложенных в решении УФАС по Воронежской области от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021;

Полагая вынесенные 20.04.2021 решение и предписание N 05-16/2547 по делу N 036/10/18.1-401/2021 незаконными и нарушающими права и законные интересы Администрации г.Воронежа их оспорила, обратившись в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Вместе с тем, 23.04.2021 Администрация повторно рассмотрела заявление о выдаче разрешения на строительство, также отказав, но по иным основаниям: сославшись на отсутствие действующего градостроительного плана земельного участка, который был отменен в порядке самоконтроля ввиду несоответствия действующему законодательству.

На указанный отказ, на действия по отмене градостроительного плана, Обществом была подана еще одна жалоба в антимонопольный орган, которая была рассмотрена 21.05.2021 года, признана обоснованной, Администрации выдано предписание, обязывающее ее рассмотреть заявление с учетом замечаний, указанный в Решении УФАС от 20.04.2021 года и на основании всех поданных ранее Обществом документов.

Определением от 01.12.2021 рассмотрение дела N А14-8133/2021 приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198, пунктов 4 и 5 ст. 200 АПК РФ оспаривание ненормативных правовых актов допускается в случае, когда такой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на лицо какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания возлагается на орган, который принял оспариваемый ненормативный правовой акт.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В соответствии со статьями 1, 22, 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган выявляет нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации антимонопольного законодательства и принимает меры по прекращению такого нарушения, для чего уполномочен выдавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403 утвержден Исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства (далее - Исчерпывающий перечень).

Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом,_а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В случае, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации установленным в соответствии с частью 7 статьи 36 настоящего Кодекса требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в части 7 настоящей статьи документов.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления,_проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;_проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, _выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка,_ а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Неполучение или несвоевременное получение документов, запрошенных в соответствии с частью 7.1 настоящей статьи, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (статья 51 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ в соответствии с правилами данной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 ГрК РФ (далее также - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 ГрК РФ.

Кроме того, в соответствии с частью 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, в случае, если жалоба признана обоснованной, антимонопольный орган принимает решение о выдаче предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 данного Закона - о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий по реализации проекта по строительству (подпункт "б").

Таким образом, компетенция антимонопольного органа по рассмотрению жалоб на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, ограничена и распространяется исключительно на формальные, процедурные вопросы, вопросы порядка реализации проекта, которые отнесены к нарушениям антимонопольного, а не иного законодательства.

Как видно из содержания отказа в выдаче разрешения на строительство, в нем содержится вывод, буквально воспроизводящий положение статьи 51 ГрК РФ о предмете проверки документов: о не соответствии проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана.

В пункте 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ говорится об иных нормативных требованиях: требованиям к документам и информации.

Рассматриваемый отказ Администрации ссылок на несоответствие представленных документов нормативным требованиям к документам и информации не содержал.

Он мотивирован тем, что реализация проекта, сведения о котором отражены в представленных Обществом документах, не будет соответствовать нормативным требованиям к строительству и размещению объекта капитального строительства.

Требование к проектной документации о соответствии требованиям к строительству и размещению объекта предусмотрено Градостроительным Кодексом Российской Федерации - это, по сути, требование к строительству, сведения о котором содержатся в документах (проектной документации).

В данном случае, указание в отказе в выдаче разрешения на строительство на несоответствие представленных документов требованиям к строительству объектов капитального строительства не свидетельствует о предъявлении к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства.

Отказ в выдаче разрешения на строительство - это решение компетентного органа, один из нормативно предусмотренных результатов оказания муниципальной услуги. Действия по его принятию сами по себе, без оценки оснований отказа и представленных заявителем документов как на соответствие нормативным требованиям к документам, так и на соответствие требованиям к строительству и размещению объектов капитального строительства не могут нарушить прав субъектов градостроительной деятельности.

Фактов нарушения порядка осуществления процедуры выдачи разрешения на строительство в решении не установлено.

В связи с чем, выводы УФАС применительно к пункту 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ в оспариваемом решении необоснованны.

И в отказе в выдаче разрешения на строительство, и в оспариваемом решении антимонопольного органа фактически содержатся выводы относительно соответствия(несоответствия) проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

При этом применение указанных норм и проверка правильности их применения к компетенции антимонопольного органа не отнесены.

Проверка представленных с заявлением о выдаче разрешения на строительство документов на соответствие вышеперечисленным нормам возложена на Администрацию.

Порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство, при котором оценивается правильность применения норм земельного, градостроительного законодательства, иных нормативных требований к строительству объектов капитального строительства и их размещению) Градостроительным Кодексом Российской Федерации установлен судебный.

В судебном порядке отказ в выдаче разрешения на строительство не обжаловался.

Вывод о том, что отказ как результат муниципальной услуги есть действие, незаконно препятствующее реализации проекта, при таких обстоятельствах, также несостоятелен.

Поскольку превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными, оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует закону как преждевременное, принятое в обход установленной судебной процедуры оспаривания отказа в выдаче на строительство, с превышением полномочий: фактически по вопросам градостроительства, не относящимся к сфере конкуренции и не предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ.

В связи с чем, в данном деле выводы антимонопольного органа судебной оценке на соответствие требованиям земельного, градостроительного законодательства, требованиям пожарной безопасности, иным требованиям к проектированию, строительству и размещению объектов капитального строительства - не подлежат.

Рассматриваемое решение антимонопольного органа не подлежит применению и не влечет каких-либо негативных последствий для Администрации и ее должностных лиц, в том числе в виде публично-правовой ответственности, а также, обязанности по исполнению предписания, выданного на его основании.

Несоблюдение определенного законом порядка реализации полномочий антимонопольным органом может являться основанием для признания незаконными соответствующих актов антимонопольного органа, если это привело или могло привести к нарушению прав и законных интересов соответствующего лица (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 02.12.2021 N Ф10-5663/2021 по делу N А64-9843/2020).

Проверяя, нарушают ли права Администрации оспариваемые ненормативные правовые акты, суд принимает во внимание, что выданное УФАС по Воронежской области предписание не содержит указания на конкретные действия, направленные на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий по реализации проекта по строительству.

Общество обязано в установленный срок повторно рассмотреть вопрос о выдаче ООО СЗ "СМУ N 5" разрешения на строительство по его заявлению с учетом выявленных замечаний.

Администрация, повторно рассмотрев заявление, отказала в выдаче разрешения на строительство по иным основаниям.

Исходя из этого, суд приходит к выводу о том, что в отказе от 29.03.2021 года были указаны не все основания, препятствующие по мнению Администрации, реализации проекта, а потому, оспариваемое решение не нарушило ее прав на выдачу одного из результатов при оказании муниципальной услуги, по своему усмотрению. Повторное, после выдачи предписания, рассмотрение заявления лишь выявило наличие еще одного обстоятельства, препятствующего, по мнению Администрации, строительству. При этом суд отмечает, что по смыслу действующего законодательства, при надлежащем рассмотрении заявления выявляются все основания для отказа и доводятся до застройщика единовременно.

Таким образом, совокупности оснований для удовлетворения заявленных требований, предусмотренных статьей 201 АПК РФ, нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов апелляционным судом не установлено.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ УФАС по Воронежской области освобождено от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в силу ст. 110 АПК РФ в размере 150 руб. относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 21.12.2021 по делу N А14-8131/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

Н.А. Песнина П.В. Донцов