Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2022 г. N 19АП-494/22 по делу N А14-8132/2021

г. Воронеж

19 апреля 2022 г.

Дело N А14-8132/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 12 апреля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 апреля 2022 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Песниной Н.А.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Климентовым А.А.,

при участии:

от Администрации городского округа город Воронеж: Полуэктов Р.О., представитель по доверенности N 70/2021-С от 16.12.2021 сроком действия до 31.12.2022;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области: Капранчиков А.В., представитель по доверенности N ДЧ/1/22 от 10.01.2022 сроком действия до 31.12.2022;

от общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Строительно-Монтажное Управление N 5": Кардашов С.Н., представитель по доверенности от 21.06.2021 сроком действия два года;

от Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области: Шафоростов П.В., представитель по доверенности N 110 от 22.11.2021 сроком действия один год,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа город Воронеж на решение Арбитражного суда Воронежской области от 21.12.2021 по делу N А14-8132/2021 по заявлению Администрации городского округа город Воронеж (ОГРН 1023601575733, ИНН 3650002882) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН 1033600046908, ИНН 3664022568) о признании незаконным и отмене решения,

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Строительно-Монтажное Управление N 5" (ОГРН 1053600018780, ИНН 3666120747), Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области (ОГРН 1023601570904, ИНН 3666057069),

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа город Воронеж (далее -заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее - Воронежское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене решения от 19.03.2021 по делу N 036/10/18.1- 184/2021

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечены общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Строительно-Монтажное Управление N 5" (далее - ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5", Общество), Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - Департамент имущества области).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 21.12.2021 по делу N А14-8132/2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Считая принятое решение незаконным и необоснованным, Администрация городского округа город Воронеж обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просила отменить данное решение и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе ее заявитель со ссылкой на нормативные положения, регламентирующие градостроительную деятельность, и фактические обстоятельства дела оспаривает выводы суда первой инстанции о незаконности отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство и допустимости размещения спорных элементов благоустройства; указывает, что рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

В отзыве на апелляционную жалобу Воронежское УФАС России оспорило доводы апелляционной жалобы заявителя.

Во исполнение определений суда апелляционной инстанции Администрация городского округа город Воронеж и Воронежское УФАС России представили дополненные пояснения к апелляционной жалобе и дополнения к отзыву на апелляционную жалобу соответственно.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы с учетом дополнительных пояснений, считая обжалуемое решение незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права, без учета фактических обстоятельств дела, просил суд его отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Воронежского УФАС России полагал обжалуемое решение законным и обоснованным, по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу и дополнениях к нему, просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Департамента имущества области поддержал позицию Администрации городского округа город Воронеж.

Представитель ООО Специализированный Застройщик "СМУ N 5" полагал обжалуемое решение законным и обоснованным, просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы с учетом дополнительных пояснений, отзыва на апелляционную жалобу и дополнений к нему, заслушав правовые позиции представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5" является собственником земельного участка общей площадью 1050 кв.м. с кадастровым номером 36:34:0602001:97, расположенного по адресу: г.Воронеж, ул.Ломоносова, 83д, запись о чем была внесена в Единый государственный реестр недвижимости 22.05.2019.

15.07.2020 на основании приказа Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области N 1225з, которым Обществу было предоставлено право на использование земель общей площадью 614 кв.м. из категории земель - земли населенных пунктов, расположенных по адресу: г.Воронеж, прилегающая территория к уч.N 83д по ул.Ломоносова, с целью размещения элементов благоустройства территории, в том числе малых архитектурных форм, сроком на 24 месяца, без права изменения разрешенного использования земельного участка (пункт 1 приказа), с установлением определенных ограничений в использовании земель (пункт 2 приказа) (т.1 л.д.113-115), ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5" выдано разрешение на использование земель или земельных участков без предоставления земельных участков и установления сервитутов с целью размещения объектов N 381 (л.д.117).

30.09.2020 на основании приказа Департамента имущества области N 1777з, которым Обществу было предоставлено право на использование земель общей площадью 276 кв.м. из категории земель - земли населенных пунктов, расположенных по адресу: г.Воронеж, прилегающая территория к уч.N 83д по ул.Ломоносова, с целью размещения элементов благоустройства территории, в том числе малых архитектурных форм, сроком на 24 месяца, без права изменения разрешенного использования земельного участка (пункт 1 приказа), с установлением определенных ограничений в использовании земель (пункт 2 приказа) (т.1 л.д.118-120), Специализированный застройщик "СМУ N 5" выдано разрешение на использование земель или земельных участков без предоставления земельных участков и установления сервитутов с целью размещения объектов N 650 (т.1 л.д.122).

03.02.2021 Специализированный застройщик "СМУ N 5" обратилось в Администрацию городского округа город Воронеж с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома средней этажности со встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой на данном земельном участке сроком на 18 месяцев с указанием на осуществление строительства на основании градостроительного плана земельного участка от 21.04.2015 N RU 36302000-0000000000016499, с приложением необходимых для осуществления испрашиваемой процедуры документов (т.1 л.д.30-32).

Письмом от 10.02.2021 N 15822789 Администрация отказала в выдаче разрешения на строительство на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и подпункта 2.8.2 пункта 2.8 Административного регламента администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", утвержденного Постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 30.07.2012 N 624 (далее - Административный регламент) ввиду нарушения требований части 7 статьи 51 ГрК РФ и подпункта 2.8.2 пункта 2.8 Административного регламента, выразившегося в отсутствии результатов инженерных изысканий и раздела проектной документации конструктивные решения, и несоответствия представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство, градостроительного плана земельного участка, и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство:

раздел 2 проектной документации, как и положительное заключение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий от 06.11.2019 N 76-2-1-3-0251-19, выданное ООО "Верхне-Волжский Институт Строительной Экспертизы и Консалтинг", не содержат все необходимые в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 (далее - Постановление N 87), сведения в отношении принятого решения по размещению элементов планировочной структуры (площадки для отдыха взрослого населения и площадки для детей, для занятия физкультурой) в границах проектируемого здания;

парковочные места для временного хранения автомобилей расположены за границей земельного участка, на котором планируется строительство объекта, а ограждение строительной площадки планируется за пределами границы отвода земельного участка;

согласно предоставленной проектной документации планируемый к строительству объект располагается на расстоянии менее 30 м от ближайшего края лесного массива;

в представленных разделах проектной документации "Пояснительная записка", "Схема планировочной организации земельного участка", "Архитектурные решения", а также в положительном заключении экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий от 06.11.2019 N 76-2-1-3-0251-19 имеются разночтения в технико-экономических показателях объекта капитального строительства, в адресе расположения земельного участка, из чего следует, что документация предоставлена не в полном объеме;

в разделе 1 проектной документации "Пояснительная записка" отсутствуют технические условия на инженерную инфраструктуру объекта, предусмотренные частью 7 статьи 48 ГрК РФ, Постановлением N 87 и иными нормативными правовыми актами, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно без его подключения к сетям инженерно-технического обеспечения общего пользования (т.1 л.д.35-41).

Полагая, что Администрацией было допущено нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства, ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5" направило соответствующую жалобу в Воронежское УФАС России, которая 24.02.2021 была получена (т.1 л.д.42-46).

Решением N 036/10/18.1-184/2021 от 19.03.2021 Комиссия Управления признала жалобу Общества на действия Администрации по нарушению установленного порядка осуществления процедуры "выдача разрешения на строительство", включенной в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 N 403, обоснованной (пункт 1), передав материалы дела для привлечения ответственного должностного лица к административной ответственности (пункт 3), при этом не посчитав выдачу предписания необходимой, так как у Администрации имелось основание для отказа в выдаче разрешения на строительство (пункт 2) (т.1 л.д.20-29).

Не согласившись с данным решением антимонопольного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Определением Воронежского УФАС России об исправлении опечатки от 15.12.2021 пункт 1 резолютивной части данного решения определено читать в следующей редакции: "1. Признать жалобу ООО СЗ "СМУ N 5" на действия администрации городского округа город Воронеж по предъявлению уполномоченным органом к Обществу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Воронежской области при осуществлении процедуры "выдача разрешения на строительство", включенной в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 N 403, обоснованной." (т.2 л.д.71-72).

Арбитражный суд Воронежской области в удовлетворении заявленных требований отказал, признав оспариваемое решение антимонопольного органа о признании жалобы Общества обоснованной.

Апелляционная коллегия не усматривает оснований для отмены судебного акта, однако полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, основанием которого является Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее в редакции, действовавшей на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство - ГрК РФ).

Пунктом 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности отнесена выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

В силу части 14 статьи 51 ГрК РФ отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее в редакции, действовавшей в период рассмотрения жалобы антимонопольным органом - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

При этом по смыслу статей 1, 22, 23 Закона о защите конкуренции в целях единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков антимонопольный орган выявляет нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации антимонопольного законодательства и принимает меры по прекращению такого нарушения, для чего уполномочен выдавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

Пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлены полномочия по рассмотрению жалоб на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 ГрК РФ (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части: а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений; г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

В соответствии с частью 3 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции обжалование актов и (или) действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, в антимонопольный орган не является препятствием для обжалования этих актов и (или) действий (бездействия) в судебном порядке.

Пунктом 59 Постановления Правительства РФ от 30.04.2014 N 403 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства", принятого во исполнение части 2 статьи 6 ГрК РФ и действовавшего в период рассмотрения жалобы антимонопольным органом, в названный перечень включено предоставление разрешения на строительство.

Из приведенных нормативных положений следует, что ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5" имело право обратиться с соответствующей жалобой в антимонопольный орган, а в компетенцию антимонопольного органа, в свою очередь, в соответствующий период применительно к рассматриваемому делу входила проверка поступившей жалобы Общества исключительно в рамках приведенных требований пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в частности, на предмет установления предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

В соответствии с частью 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

Частью 7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, а также установлен перечень документов, прилагаемых к направленному заявлению о выдаче разрешения на строительство.

В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 настоящей статьи: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Административным регламентом администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", утвержденным Постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 30.07.2012 N 624 (далее - Административный регламент), определены состав, сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по реализации указанной муниципальной услуги, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями администрации городского округа город Воронеж, их должностными лицами, взаимодействия администрации городского округа город Воронеж с заявителями, многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг при предоставлении муниципальной услуги.

Пунктом 2.6 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, в том числе подпунктом 2.6.1 - исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальной услуги, подлежащих представлению заявителем.

Пунктом 2.8 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для приостановления предоставления муниципальной услуги или для отказа в предоставлении муниципальной услуги, в том числе подпунктом 2.8.2 предусмотрено, что основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги является непредставление указанных в пункте 2.6.1 настоящего Административного регламента документов, а также несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Из оспариваемого решения Воронежского УФАС России N 036/10/18.1-184/2021 от 19.03.2021 (с учетом определения Воронежского УФАС России об исправлении опечатки от 15.12.2021) усматривается, что Управление, рассматривая поступившую от ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5" жалобу на предмет предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства (подпункт "г" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ), помимо процедуры оказания спорной муниципальной услуги и процессуального результата ее оказания, выразившегося в отказе в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство объекта, исследовало и наличие материально-правовых оснований для выдачи разрешения на строительство и обоснованность, в этой связи, отказа уполномоченного органа в его выдаче.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольный орган пришел к выводам, что у Администрации в рамках самостоятельной административной процедуры имелись процессуальные основания для отказа в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство объекта ввиду не предоставления Обществом в нарушение части 7 статьи 51 ГрК РФ и подпункта 2.8.2 пункта 2.8 Административного регламента всей совокупности документов, необходимых для оказания муниципальной услуги, в частности, не были предоставлены в полном объеме результаты инженерных изысканий (пункт 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ) и раздел проектной документации - конструктивные решения (подпункт "в" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ).

Однако, полагая, что с материально-правовой точки зрения данный отказ не соответствовал нормативным положениям, регламентирующим градостроительную деятельность, в связи с чем пунктом 1 оспариваемого решения Управление признало жалобу ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5" по предъявлению уполномоченным органом к Обществу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Воронежской области при осуществлении процедуры "выдача разрешения на строительство", включенной в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 N 403, обоснованной.

Суд первой инстанции поддержал приведенные процессуальные и материально-правовые выводы Управления.

Судебная коллегия не может согласиться с подобной оценкой обстоятельств рассматриваемого дела, поскольку из таковых усматривается факт превышения антимонопольным органом законодательно ограниченной компетенции при рассмотрении жалоб в порядке пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Воронежскому УФАС России, как и суду области, следовало ограничиваться констатацией допущения или недопущения Администрацией как уполномоченным органом по смыслу пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции нарушений процедуры оказания спорной муниципальной услуги на предмет предъявления к ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5" как к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, иными словами, определения уполномоченным органом соответствия представленных Обществом в составе заявления о выдаче разрешения на строительство документов перечню, в своем объеме и по своему содержанию не согласующимся с перечнем, закрепленным частью 7 статьи 51 ГрК РФ и подпунктом 2.6.1 пункта 2.6 Административного регламента.

Материально-правовые же основания обоснованности отказа в выдаче разрешения на строительство по смыслу части 14 статьи 51 ГрК РФ должны выступать предметом самостоятельного судебного разбирательства.

Поскольку превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными, оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует закону как преждевременное, принятое в обход установленной судебной процедуры оспаривания отказа в выдаче на строительство, с превышением полномочий: фактически по вопросам градостроительства, не относящимся к сфере конкуренции и не предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ.

Однако, по результатам исследования процедурных аспектов оказания спорной муниципальной услуги антимонопольный орган пришел к выводу о наличии оснований для отказа в выдаче Администрацией испрашиваемого Обществом разрешения на строительство, предписание по результатам рассмотрения жалобы выдано не было, что исключает действительное наличие негативных правовых последствий для уполномоченного органа (предписание совершить какие-либо действия, возложение юридических обязанностей), которые повлекло принятие оспариваемого решения.

В свою очередь, основанием для удовлетворения заявленных требований выступает установление в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ совокупности обстоятельств, в число которых включено обстоятельство нарушения оспариваемым актом, решением и действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Несоблюдение определенного законом порядка реализации полномочий антимонопольным органом может являться основанием для признания незаконными соответствующих актов антимонопольного органа, если это привело или могло привести к нарушению прав и законных интересов соответствующего лица (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 02.12.2021 N Ф10-5663/2021 по делу N А64-9843/2020).

Судебная коллегия, оценивая наличие или отсутствие обстоятельств нарушения прав Администрации оспариваемым решением, принимает во внимание, что по результатам рассмотрения жалобы Общества с признанием таковой обоснованной Воронежским УФАС России предписание выдано не было, таким образом, совершение каких-либо действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий по реализации проекта по строительству, Администрации предписано совершить не было.

При этом из фактических обстоятельств дела усматривается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что ООО Специализированный застройщик "СМУ N 5" неоднократно обращалось в Администрацию с заявлениями о выдаче разрешения на строительство, тем самым многократно инициируя процедуру оказания соответствующей муниципальной услуги, и по результатам оказания таковой Обществу было неоднократно отказано по различным основаниям.

В этой связи суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что спорном отказе Администрацией были указаны не все основания, препятствующие, по ее мнению, реализации проекта, а потому оспариваемое решение антимонопольного органа не нарушило ее прав по оказанию одной из муниципальных услуг, по своему усмотрению. Повторное, после выдачи предписания, рассмотрение заявления лишь выявило наличие еще одного обстоятельства, препятствующего, по мнению Администрации, строительству. При этом судебная коллегия отмечает, что по смыслу действующего законодательства при надлежащем рассмотрении заявления выявляются все основания для отказа и доводятся до застройщика единовременно.

Поскольку из фактических обстоятельств дела не усматривается обстоятельств непосредственного нарушения прав Администрации оспариваемым решением антимонопольного органа, с учетом приведенной нормы арбитражно-процессуального законодательства у судебной коллегии не имеется оснований для удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено, а судом первой инстанции принято верное по существу решение.

Администрация городского округа город Воронеж от уплаты государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы освобождена.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 21.12.2021 по делу N А14-8132/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.А. Песнина

Судьи

Н.Д. Миронцева П.В. Донцов