Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2022 г. N 11АП-3778/22 по делу N А55-23415/2021

г. Самара

29 апреля 2022 г.

Дело N А55-23415/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 апреля 2022 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Некрасовой Е.Н., судей Корнилова А.Б., Сорокиной О.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Трошенковой А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 25.04.2022 в помещении суда апелляционной жалобы муниципального бюджетного учреждения городского округа Тольятти "Зеленстрой" на решение Арбитражного суда Самарской области от 22.02.2022 по делу N А55-23415/2021 (судья Мешкова О.В.), возбужденному по заявлению муниципального бюджетного учреждения городского округа Тольятти "Зеленстрой" (ИНН 6324010190, ОГРН 1106324004313), г.Тольятти Самарской области, к Административной комиссии Автозаводского района городского округа Тольятти, г.Тольятти Самарской области, третьи лица: отдел развития потребительского рынка Администрации городского округа Тольятти, г.Тольятти Самарской области, Администрацию городского округа Тольятти, г.Тольятти Самарской области, Прокуратура Автозаводского района города Тольятти, г.Тольятти Самарской области, Прокуратура Самарской области, г.Самара,

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

в судебном заседании приняли участие:

от МБУ г.о.Тольятти "Зеленстрой" - Емельянова И.Н. (доверенность от 08.06.2021),

прокурор Амбарцумян А.Г. (удостоверение),

от иных лиц - не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное бюджетное учреждение городского округа Тольятти "Зеленстрой" (далее - МБУ "Зеленстрой", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Административной комиссии Автозаводского района городского округа Тольятти (далее - административный орган) от 23.07.2021 по делу N 993 о назначении административного наказания по ч.2 ст.6.1 Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (далее - Закон N 115-ГД) в виде штрафа в сумме 45 000 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены отдел развития потребительского рынка Администрации городского округа Тольятти, Администрация городского округа Тольятти, Прокуратура Автозаводского района города Тольятти, г.Тольятти Самарской области, Прокуратура Самарской области.

Решением от 22.02.2022 по делу N А55-23415/2021 Арбитражный суд Самарской области в удовлетворении заявленных требований отказал.

МБУ "Зеленстрой" в апелляционной жалобе просило отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Административный орган апелляционную жалобу отклонил по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Прокуратура представила письменные пояснения, в которых просила оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Иные участвующие в деле лица отзывы на апелляционную жалобу не представили, что не препятствует рассмотрению настоящего дела по имеющимся в нем доказательствам.

В судебном заседании представитель МБУ "Зеленстрой" апелляционную жалобу поддержала, просила отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное.

Прокурор апелляционную жалобу отклонил, просил оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

На основании ст.156 и 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей иных участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, отзыве, письменных пояснениях, заслушав представителя МБУ "Зеленстрой" и прокурора в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как видно из материалов дела, в целях исполнения задания Прокуратуры Самарской области от 15.04.2021 N 07-04-2021/4012-21-20360001 "О проверке исполнения законодательства в сфере землепользования" Прокуратура Автозаводского района г.Тольятти осуществила мониторинг, в том числе публичной кадастровой карты на сайте https://pkk5.rosreestr.ru, в ходе чего установила, что на территории Автозаводского района г.Тольятти располагается Сквер в честь 50-летия АвтоВАЗа и выпуска первого легкового автомобиля с игровыми площадками и фонтаном. Территория сквера расположена в границах земельных участков с кадастровыми номерами 63:09:0101177:6 и 63:09:0101177:3, находящихся в муниципальной собственности. Вид разрешенного использования земельных участков: культурное развитие, земельные участки (территории) общего пользования.

Решением Думы г.о.Тольятти от 23.09.2016 N 807 на Карте градостроительного зонирования г.о.Тольятти (утв.решением Думы г.о.Тольятти от 24.12.2008 N 1059 "О Правилах землепользования и застройки городского округа Тольятти" (далее - Правила землепользования и застройки) установлена территориальная зона Р-1А (зона культуры и отдыха) по границам земельных участков с кадастровыми номерами 63:09:0101177:6 и 63:09:0101177:3.

Согласно ч.1 ст.62.1 Правил землепользования и застройки основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в градостроительной зоне Р-1А: культурное развитие (3.6) - музеи, выставочные залы, устройство площадок для празднеств и гуляний; земельные участки (территории) общего пользования (12.0) - пешеходные тротуары, велодорожки, парки, скверы, площади, бульвары, фонтаны, спортивные и игровые площадки.

Размещение торговых объектов на указанных земельных участках не предусмотрено.

Между тем в ходе мониторинга прокуратура установила, что на территории сквера расположены торговые объекты.

Прокуратура совместно со специалистами администрации г.о.Тольятти осуществили мониторинг территории сквера на предмет нецелевого использования и самовольного захвата земель. Было установлено, что МБУ "Зеленстрой" заключило договор субаренды от 30.12.2020 N 50 движимого имущества (торгового павильона) на территории сквера в честь 50-летия АвтоВАЗа и выпуска первого легкового автомобиля с игровыми площадками и фонтаном, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 63:09:0101177:3, организовало розничную торговлю кофе на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией (акт проверки от 15.06.2021).

По данному факту административный орган составил протокол от 29.06.2021 N АЮ-10/17 об административном правонарушении и вынес постановление от 23.07.2021 по делу N 993, которым привлек МБУ "Зеленстрой" к административной ответственности по ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД в виде штрафа в сумме 45 000 руб.

Не согласившись с постановлением административного органа, МБУ "Зеленстрой" обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В обоснование своей позиции МБУ "Зеленстрой" сослалось на постановление Администрации г.о.Тольятти от 22.05.2020 N 14-19-п/1, согласно которому земельные участки с кадастровыми номерами 63:09:0101177:3 и 63:09:0101177:6 (разрешенный вид использования - культурное развитие; земельные участки (территории) общего пользования), находящиеся в собственности муниципального образования г.о.Тольятти, предоставлены учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования.

На территории скверов, расположенных в границах земельных участков с кадастровыми номерами 63:09:0101177:3, 63:09:0101177:6, размещены торговые объекты (движимое имущество на основании договоров субаренды от 30.04.2020 N 13/12, от 30.12.2020 N 48, от 30.12.2020 N 50).

В соответствии с п.4 Положения о процедуре и критериях предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории городского округа Тольятти (утв.Постановлением Мэра городского округа Тольятти Самарской области от 21.09.2007 N 2835-1/п) строительство капитальных объектов на таких земельных участках не допускается.

МБУ "Зеленстрой" указывает на то, что на земельных участках, переданных ему на праве постоянного (бессрочного) пользования, находятся только торговые павильоны (объекты движимого имущества), объекты капитального строительства отсутствуют.

Ссылаясь на п.2 ч.4, ч.7 ст.36 ГрК РФ, п.7 Решения Думы г.о.Тольятти от 24.12.2008 N 1059 "О Правилах землепользования и застройки городского округа Тольятти", Постановление мэрии г.о.Тольятти от 24.04.2010 N 1027-п/1, которым утверждено Положение об использовании земельных участков, на которые градостроительные регламенты не устанавливаются (п.12.1), МБУ "Зеленстрой" указывает на то, что видами разрешенного использования земельных участков в границах территорий общего пользования являются: размещение некапитальных нестационарных строений и сооружений.

Поскольку земельные участки сквера являются территорией общего пользования, в том числе для размещения некапитальных нестационарных строений и сооружений, учреждение полагает, что размещение торговых объектов, не относящиеся к объектам капитального строительства, не создавало и не могло создать угрозу охраняемым общественным отношениям.

Кроме того, учреждение указывает, что квалификации по ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД деяние подлежит только при наличии доказательств совершения лицом действий по организации розничной торговли на розничных рынках, а сама по себе деятельность по розничной торговле вне установленных мест состав правонарушения по ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД не образует.

При принятии обжалуемого судебного акта суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с ч.6 и 7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Ст.6.1 Закона N 115-ГД предусматривает два различных состава правонарушений:

- осуществление розничной торговли или оказание бытовых услуг на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией (ч.1 ст.6.1 Закона N 115-ГД);

- организация розничной торговли или оказания бытовых услуг на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией (ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД).

Указанные составы различаются объективной стороной правонарушения: в первом случае правонарушение является совершенным при непосредственном осуществлении нарушителем розничной торговли вне установленных мест, во втором - при организации нарушителем розничной торговли вне установленных мест.

Понятие "организация розничной торговли" в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует.

Вместе с тем, содержание исследуемой нормы подлежит толкованию посредством применения положений Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - Закон N 271-ФЗ).

Ч.1 ст.1 Закона N 271-ФЗ установлено, что этот Закон регулирует отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а также права и обязанности лиц, осуществляющих указанную деятельность.

Закон N 271-ФЗ разграничивает такие понятия как "организация розничного рынка" (деятельность по обустройству, оборудованию и содержанию рынка, осуществляемая управляющей рынком компанией) и "деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничном рынке" (непосредственные продажа товаров, выполнение работ, оказание услуг, осуществляемые соответственно по договору розничной купли-продажи и договору бытового подряда); "управляющая рынком компания" (юридическое лицо, которому принадлежит рынок, и которое имеет разрешение на право организации рынка) и "продавец" (лицо, заключившее с управляющей рынком компанией договор о предоставлении торгового места и непосредственно осуществляющие на торговом месте деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке).

Таким образом, под организацией розничной торговли понимается предоставление одним лицом возможности за плату другому лицу осуществлять непосредственно розничную торговлю.

Следовательно, деяние подлежит квалификации по ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД только при наличии доказательств совершения лицом действий именно по организации розничной торговли на розничных рынках.

Само по себе осуществление деятельности по розничной торговле вне установленных мест состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД, не образует.

Как уже указано, в вину МБУ "Зеленстрой" вменяется организация розничной торговли кофе путем заключения договора субаренды от 30.12.2020 N 50 движимого имущества (торгового павильона) на территории сквера в честь 50-летия АвтоВАЗа и выпуска первого легкового автомобиля с игровыми площадками и фонтаном, расположенном на земельном участке с кадастровым номером 63:09:0101177:3 на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией (акт проверки от 15.06.2021).

Административным органом установлено, что на территории сквера располагается торговый павильон по продаже кофе "VANDAL", рядом с которым размещены холодильник с мороженным и оборудование по изготовлению сладкой ваты. Указанные объекты эксплуатируются ИП Бровченко А.А. (субарендатор).

Данное обстоятельство подтверждается также вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от 25.11.2021 по делу N А55-24000/2021.

Как следует из объяснений прокуратуры, в адрес ИП Бровченко А.А. внесено представление об устранении нарушений земельного законодательства. Акт прокурорского реагирования рассмотрен и удовлетворен, нарушения устранены путем демонтажа указанных объектов. По материалам проверки 21.07.2021 административный орган привлек ИП Бровченко А.А. к административной ответственности по ч.1 ст.6.1 Закона N 115-ГД в виде штрафа в сумме 7 500 руб.

В Схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденную постановлением Администрации г.о.Тольятти от 14.05.2021 N 1859-п/1, нестационарные торговые объекты, расположенные на указанном земельном участке, не включены.

Предоставление учреждению земельного участка с кадастровым номером 63:09:0101177:3 на праве постоянного (бессрочного) пользования в рассматриваемом случае правового значения не имеет, поскольку этот земельный участок находится в собственности муниципального образования г.о.Тольятти и имеет вид разрешенного использования - культурное развитие, земельные участки (территории) общего пользования.

Таким образом, факт совершения МБУ "Зеленстрой" вменяемого административного правонарушения, выразившегося в организации розничной торговли на территории общего пользования вне мест, установленных органами местного самоуправления или органами исполнительной власти Самарской области в соответствии с их компетенцией, подтверждается материалами дела и учреждением не опровергнут.

В соответствии с ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств того, что МБУ "Зеленстрой" были предприняты все зависящие от него меры, направленные на соблюдение требований законодательства, за нарушение которых ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД предусмотрена административная ответственность, учреждение не представило.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о доказанности события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД, и наличии вины МБУ "Зеленстрой" в его совершении.

Приведенные МБУ "Зеленстрой" доводы, в том числе о том, что на переданных ему в постоянное (бессрочное) пользование земельных участках находятся только нестационарные торговые павильоны, объекты капитального строительства отсутствуют, не опровергают обстоятельств, установленных по настоящему делу, и не свидетельствуют об отсутствии оснований для привлечения учреждения к административной ответственности.

Ст.2.9 КоАП РФ установлено, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом п.18 и 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Последствия деяния (при наличии признаков как материального, так и формального составов) не исключаются при оценке малозначительности содеянного. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям может заключаться в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

Освобождение от административной ответственности ввиду малозначительности совершенного административного правонарушения допустимо лишь в исключительных случаях, поскольку иное способствовало бы формированию атмосферы безнаказанности и было бы несовместимо с принципом неотвратимости ответственности правонарушителя (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.02.2013 N 4-П и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2014 N 1552-О).

Основания для признания совершенного МБУ "Зеленстрой" административного правонарушения малозначительным отсутствуют, поскольку выявленное нарушение создает существенную угрозу охраняемым общественным отношениям, посягает на установленный порядок правоотношений в области потребительского рынка. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении учреждения к исполнению публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

Доказательств исключительности применительно к обстоятельствам совершенного деяния, наличия объективных причин, препятствовавших соблюдению требований законодательства, учреждением не представлено.

Из материалов дела не усматривается оснований для применения в отношении МБУ "Зеленстрой" положений, предусмотренных ч.2 ст.3.4, ч.3.2 ст.4.1, ч.1 ст.4.1.1, ст.4.1.2 КоАП РФ. МБУ "Зеленстрой" социально ориентированной некоммерческой организацией, субъектом малого или среднего предпринимательства не является; минимальный размер административного штрафа по ч.2 ст.6.1 Закона N 115-ГД для юридических лиц составляет 45 000 руб.

Материалами дела подтверждается, что постановление принято уполномоченным органом, порядок привлечения к административной ответственности соблюден, основания для привлечения к ответственности имеются, срок давности привлечения к ответственности не истек, штраф назначен в минимальном размере санкции вменяемой статьи, в связи с чем отсутствуют основания для признания назначенного наказания несправедливым и несоразмерным характеру совершенного правонарушения.

Наложение на МБУ "Зеленстрой" административного штрафа в сумме 45 000 руб. соответствует всем обстоятельствам дела, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное административное правонарушение, соотносится со степенью общественной опасности совершенного административного правонарушения, обладает разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно отказал МБУ "Зеленстрой" в удовлетворении заявленных требований.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Уплата государственной пошлины по данной категории споров действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрена.

Руководствуясь статьями 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 22 февраля 2022 года по делу N А55-23415/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Н. Некрасова

Судьи

А.Б. Корнилов О.П. Сорокина