Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 мая 2022 г. N 12АП-3728/22 по делу N А57-27179/2021

г. Саратов

04 мая 2022 г.

Дело N А57-27179/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 26 апреля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 мая 2022 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Землянниковой В.В., Комнатной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Бессоновой С.Е.

при участии в судебном заседании представителя общества с ограниченной ответственностью "Базис" Тупицына К.В., действующего на основании доверенности от 10.12.2021 N 761,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Государственного строительного надзора Московской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 17 марта 2022 года по делу N А57-27179/2021 (судья Огнищева Ю.П.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Базис" (413100, Саратовская обл., г. Энгельс, ул. Нестерова, зд. 43, ОГРН 1156449000399, ИНН 6449077345)

заинтересованное лицо: Главное управление Государственного строительного надзора Московской области (143103, Московская обл., г. Руза, ул. Солнцева, д. 11, ОГРН 1037739442707, ИНН 7707029720),

об оспаривании постановления,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Базис" (далее - ООО "Базис", заявитель) с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления Главного управления Государственного строительного надзора Московской области (далее - административный орган, Управление) от 27.10.2021 N 07-64-188400-091, которым общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Решением суда от 17 марта 2022 года оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Административный орган не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью, принять новый судебный акт, в удовлетворении требований заявителя отказать.

ООО "Базис" возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным представителем в судебном заседании.

Главное управление Государственного строительного надзора Московской области явку представителей в судебное заседание не обеспечило. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом согласно требованиям части 6 статьи 121, статьи 123, части 1 статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК).

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 02 апреля 2022 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что при проверке 12 октября 2021 года объекта строительства на земельном участке с кадастровым номером 50:21:0070211:1230 по адресу: Московская область, Ленинский муниципальный район, городское поселение Горки Ленинские, восточнее д. Горки, установлено, что на указанном земельном участке расположен объект незавершённого строительства.

Согласно техническому заключению ООО "Саратовское БТИ" от сентября 2021 года, предоставленному ООО "Базис" 12 октября 2021 года, нежилое здание на земельном участке с кадастровым номером 50:21:0070211:1230 не является капитальным.

С момента мониторинга от 02 сентября 2021 года на объекте возведены металлические конструкции, конструкции кровли, ограждающие конструкции.

На момент проведения проверки в период с 12 октября 2021 года по 18 октября 2021 года возведены фундамент, металлические конструкции, ограждающие конструкции, конструкции кровли. Конструкция объекта капитального строительства имеет прочную связь с землёй.

Согласно ответам администрации Ленинского городского округа Московской области от 10.09.2021 N 147-01Исх-8794 Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области от 10.09.2021 N 27Исх-18321/13, Министерства жилищной политики Московской области от 14.09.2021 N 13Исх-15450 разрешение на строительство объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 50:21:0070211:1230 не выдавалось.

Поскольку на земельном участке с кадастровым номером 50:21:0070211:1230 осуществляется строительство объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство, административный орган пришёл к выводу о нарушении требований части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

По результатам проверки составлен акт от 18.10.2021 N 07-64-18840-01 в отсутствие представителя заявителя (т.3 л.д.8-20).

Допущенные нарушения квалифицированы административным органом по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

18 октября 2021 года административным органом в отношении общества составлен протокол N 07-64-18840-01 об административном правонарушении в отношении ООО "Базис" (т.3.д. 41-42).

27 октября 2021 года административным органом вынесено постановление N 07-64-18840-091 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 500 000 руб. (т.3 л.д.52-53).

Заявитель не согласился с указанным постановлением и оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление, пришёл к выводу о нарушении административным органом процедуры привлечения к административной ответственности. Юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, не извещено в соответствии с законом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении. Выявленные нарушения процедуры неустранимы и являются самостоятельным основанием для отмены постановления административного органа о привлечении к административной ответственности.

Апелляционный суд считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 КоАП РФ, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 28.2 о совершении административного правонарушения составляется протокол.

В силу частей 3, 4 и 5 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные указанным Кодексом, о чём делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к нему прилагаются. Протокол об административном правонарушении подписывается физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в протоколе делается соответствующая запись.

В соответствии с частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении, если указанные лица извещены в установленном порядке.

В пунктах 10 и 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2 КоАП РФ.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" положения статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Из чего следует, что нарушение порядка составления протокола следует рассматривать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

Лицо, не извещённое надлежащим образом о месте и времени составления протокола, лишено предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гарантий защиты, поскольку не может квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника в момент возбуждения дела об административном правонарушении.

В силу части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения (часть 2 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В пункте 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ установлено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Приведённые правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно. Именно на административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо извещено о проведении этих процессуальных действий заблаговременно, то есть располагает соответствующей информацией и имеет возможность подготовиться к участию в данном процессуальном действии.

Судами обеих инстанций установлено, что 23 сентября 2021 года ООО "Базис" по адресу: Саратовская область, г. Энгельс, пл. Свободы, д. 15Б, офис 505, административным органом направлена телеграмма следующего содержания: "Руководителю ООО "Базис" о проведении проверки законности строительства, реконструкции объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 50:21:0070211:1230, которая состоится с 14 час. 00 мин. "12" октября 2021 по 18 октября 2021 по адресу: Московская область, Ленинский муниципальный район, г.п. Горки Ленинские, восточнее д. Горки, кадастровый номер земельного участка 50:21:0070211:1230.

При обнаружении факта нарушений в 16 час. 00 мин. "18" октября 2021 по адресу: Московская область, Ленинский муниципальный район, г.п. Горки Ленинские, восточнее д. Горки, кадастровый номер земельного участка 50:21:0070211:1230, будет составлен акт, предписание и протокол.

В случае неявки представителя протокол будет составлен в соответствии с ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ.

Просим обеспечить явку уполномоченного представителя с комплектом разрешительных, строительных, исполнительных, уставных документов.".

24 сентября 2021 года телеграмма получена администратором общества Сагдуллиной (т.3 л.д.7).

Заявитель получение указанной телеграммы не отрицает. При этом отмечает, что присутствовал при проведении проверки 12 октября 2021 года, но не участвовал ни при составлении акта от 18.10.2021, ни при составлении протокола в этот же день по причине неявки административного органа на место составления протокола.

Заявитель полагает, что сотрудники административного органа явку не обеспечили и фактически на составление процессуальных документов не явились, чем нарушили процессуальные нормы при привлечении общества к административной ответственности. Доказательств обратного, по его мнению, не предоставили.

Судами обеих инстанций установлено, что согласно выписке из ЕГРН от 21.07.2021 (т.1 л.д.21-22) земельный участок N 50:21:0070211:1230 принадлежит обществу на праве собственности. Имеет площадь 5531 кв.м.

Из предоставленных материалов административного дела, в том числе фототаблиц, приложенных к акту проверки, следует, что данный земельный участок огорожен, имеются ворота, пропускной пункт (т.3 л.д.8-20).

12 октября 2021 года на земельном участке административным органом проведён осмотр и фотофиксация. Представитель общества прибыл в указанную дату для дачи пояснений, предоставив техническое заключение ООО "Саратовское БТИ".

Результаты проверки зафиксированы в акте от 18.10.2020, составленном в 16 часов на указанном земельном участке с кадастровым номером 50:21:0070211:1230, расположенном в Московской области, Ленинском муниципальном районе, г.п. Горки Ленинские, восточнее д. Горки, в отсутствие представителя заявителя.

Посчитав, что о дате, времени и месте составления акта и протокола об административном правонарушении общество извещено согласно телеграмме, направленной по квитанции 966/50731 23/09 (т.3 л.д.7), административный орган в 16 часов 00 минут 18 октября 2021 года составил в отношении заявителя протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Местом составления протокола является земельный участок с кадастровым номером 50:21:0070211:1230 по адресу: Московская область, Ленинский муниципальный район, г.п. Горки Ленинские, восточнее д. Горки.

Судами обеих инстанций установлено, что в извещении о составлении протокола (телеграмме) не указано нарушение, в связи с которым составляется протокол, и точное место составления протокола. Кроме того, из текста телеграммы следует условие, при котором будет составлен протокол: "при обнаружении фактов нарушений".

Таким образом, предоставленная телеграмма не является надлежащим извещением ООО "Базис" о составлении протокола.

И материалов дела следует, что 18 октября 2021 года выявленное правонарушение зафиксировано одновременно и в акте проверки и в протоколе об административном правонарушении в отсутствие представителя заявителя.

Исходя из содержания телеграммы от 23.09.2021, извещение о составлении протокола совершено административным органом до момента выявления правонарушения, в связи с чем, не может быть признано извещением о составлении протокола по определённому событию административного правонарушения.

Цель извещения состоит в том, что лицо, в отношении которого составляется протокол, должно иметь точное представление как о времени и месте его составления, так и о конкретном факте нарушения, в связи с которым в указанное в извещении время будет составлен протокол.

Кроме того, апелляционная инстанция считает, что в тексте уведомления отсутствуют сведения о месте составления протокола. Указан лишь кадастровый номер земельного участка площадью 5531 кв.м, расположенного в Московской области, Ленинском муниципальном районе, г.п. Горки Ленинские, восточнее д. Горки, никаких иных ориентиров в уведомлении нет.

Учитывая изложенное, административный орган не исполнил свою обязанность и не указал конкретное место составления протокола об административном правонарушении.

Таким образом, общество не имело возможности должным образом защитить свои права. Доказательств обратного административным органом не представлено.

Обязанность по извещению общества о составлении протокола об административном правонарушении административным органом не выполнена.

Оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что в нарушение части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол составлен без участия представителя общества в отсутствие данных о надлежащем извещения указанного лица.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что установленные законом сроки привлечения к ответственности позволяли административному органу известить заявителя о дате, месте, времени и нарушении, за которое лицо привлекается к ответственности, заблаговременно.

Тот факт, что представитель явился к указанному времени 18 октября 2021 года, но не участвовал при составлении акта и протокола об административном правонарушении ввиду отсутствия, по мнению заявителя, должностных лиц в указанном в извещении месте составления протокола, в рассматриваемом случае не опровергает вывод суда первой инстанции о допущенных административным органом процессуальных нарушениях.

Апелляционная коллегия считает, что вопреки доводам административного органа им не предоставлено доказательств надлежащего извещения ООО "Базис" о рассмотрении дела об административном правонарушении.

Из материалов дела видно, что административным органом в адрес общества по юридическому адресу: 413100, Саратовская область, г. Энгельс, пл. Свободы, д. 15Б, офис 50, направлена телеграмма о необходимость руководителю ООО "Базис" прибыть 27 октября 2021 года в 11 час. 35 мин. В Главгосстройнадзор Московской области по адресу: г. Москва, ул. Кулакова, 20, корп. 1 "Альфа", 7 эт., каб. 705, на рассмотрение протокола от 18.10.2021 N 07-64-188400-06-01 (т.4 л.д.70).

26 октября 2021 года телеграмма не доставлена по причине отказа организации в её получении (т.4 л.д.71).

Таким образом, довод заявителя о том, что общество не отказывалось принять телеграмму с извещением о месте, дате и времени рассмотрения дела об административном правонарушении противоречит материалам дела.

КоАП РФ не содержит императивного указания о необходимости уведомления лица, привлекаемого к административной ответственности, исключительно какими-либо определёнными способами, в частности, путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно. Извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи) (пункт 24.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Административный орган, признав такое извещение общества надлежащим, 27 октября 2021 года рассмотрел в отсутствие представителя заявителя дело об административном правонарушении.

При этом протокол и акт проверки, направленные административным органом в адрес заявителя почтовым отправлением с идентификатором 80092165234836, получено последним только 26 октября 2021 года (т.4 л.д.64).

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что такое извещение нельзя считать надлежащим.

Сам по себе отказ в получении указанной телеграммы согласно абзацу 3 пункта 24.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 не может расцениваться как неизвещение лица, привлекаемого к административной ответственности.

Но в рассматриваемом случае суд апелляционной инстанции учёл, что извещение, на которое ссылается административный орган, направленно в Саратов по юридическому адресу заявителя 22 октября 2021 года за два рабочих дня до указанного процессуального действия - 27 октября 2021 года. Такое извещение с учётом объёма административного материала не может быть признано заблаговременным и не свидетельствует о возможности подготовиться к участию в процессуальных действиях.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что акт проверки и протокол получены обществом за день до рассмотрения дела по месту нахождения административного органа в г. Москве.

Доказательств извещения заявителя какими-либо другими способами в материалы дела также не представлено.

Таким образом, у административного органа как при составлении протокола, так и при рассмотрении дела об административном правонарушении отсутствовали доказательства надлежащего заблаговременного извещения о времени и месте совершения процессуальных действий.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции об отсутствии доказательств надлежащего уведомления ООО "Базис" о составлении протокола и рассмотрении дела об административном правонарушении. Административным органом не доказано обратное.

Суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что административный орган не обладал информацией о надлежащем извещении законного представителя юридического лица о составлении протокола и рассмотрении дела об административном правонарушении.

Указанные обстоятельства лишили общество возможности реализовать гарантированное Конституцией Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях право на защиту, что является существенным нарушением норм процессуального права.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание.

Несоблюдение указанного порядка свидетельствует о том, что юридическое лицо привлечено к административной ответственности незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Перечисленные выше процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков отсутствует.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о нарушении порядка рассмотрения дела об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции считает, что допущенные процессуальные нарушения являются существенными, поскольку лишили заявителя возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными частью 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ, разъяснениями, изложенными в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" законно и обоснованно удовлетворил требования заявителя о признании незаконным и об отмене постановления о привлечении к административной ответственности.

Доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не содержится.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Суд апелляционной инстанции считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 17 марта 2022 года по делу N А57-27179/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

В.В. Землянникова Ю.А. Комнатная