Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 июля 2022 г. N 18АП-7143/22 по делу N А34-19141/2021

г. Челябинск

14 июля 2022 г.

Дело N А34-19141/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 июля 2022 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Биленко К.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 04 мая 2022 г. по делу N А34-19141/2021.

В судебное заседание приняли участие представители:

Департамента строительства, госэкспертизы и жилищно-коммунального хозяйства Курганской области - Пушкарев Максим Африканович (доверенность 28.12.2021, паспорт, диплом);

Управления Федерального казначейства по Курганской области - Бодрягин Виталий Игоревич (доверенность от 28.12.2021, паспорт, диплом).

Департамент строительства, госэкспертизы и жилищно-коммунального хозяйства Курганской области (далее - заявитель, Департамент строительства и ЖКХ) обратился в Арбитражный суд Курганской области к Управлению Федерального казначейства по Курганской области (далее - заинтересованное лицо, Управление, УФК по Курганской области) с заявлением о признании незаконным представления от 27.09.2021 N 43-45-14/45-83.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Курганской области, Департамент образования и науки Курганской области (далее - Департамент образования и науки).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 04.05.2022 (резолютивная часть решения объявлена 26.04.2022) по делу N А34-19141/2021 заявленные требования удовлетворены, представление от 27.09.2021 N 43-45-14/45-83 признано недействительным.

Не согласившись с вынесенным решением, Управление (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель указывает, что судом первой инстанции неверно истолкован пункт 14 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 N 1095 (далее - Федеральный стандарт).

По мнению апеллянта, в решении необоснованно указано на то, что Управление в результате проверки не установило наличие вины в действиях Департамента строительства и ЖКХ, как объекта контроля.

Как указывает апеллянт, судом первой инстанции неверно применен Закон Курганской области от 12.12.2019 N 169 "Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (далее - Закон N 169).

Управление в апелляционной жалобе настаивает на том, что представление от 27.09.2021 N 43-45-14/45-83 вынесено надлежащему объекту контроля.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет, в судебное заседание третьи лица не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

До начала судебного заседания через систему "Мой Арбитр" 08.06.2022 Департамент строительства и ЖКХ, 29.06.2022 Правительство Курганской области и 05.07.2022 Департамент образования и науки представили отзывы на апелляционную жалобу с доказательствами их направления в адрес лиц, участвующих в деле.

В порядке части 2 статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные Правительством Курганской области, Департаментом строительства и ЖКХ и Департаментом образования и науки документы приобщены к материалам дела.

В отзывах на апелляционную жалобу Правительство Курганской области, Департамент строительства и ЖКХ и Департамент образования и науки против доводов апелляционной жалобы возражают, решение суда первой инстанции просят оставить без изменения.

В судебном заседании представители сторон поддержали позиции, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, Управлением в период со 02.08.2021 по 27.08.2021 в отношении Департамента строительства и ЖКХ проведена выездная проверка по теме "Проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на софинансирование расходов, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках федерального проекта "Современная школа" подпрограммы "Развитие дошкольного и общего образования" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 N 1642" за период 2020 года.

По результатам проведенной проверки подготовлен акт выездной проверки от 27.08.2021, содержащий выводы о недостижении по состоянию на 31.12.2020 значения результата использования субсидии "Создано новых мест в общеобразовательных организациях" с начала текущего финансового года в количестве 1100 мест, а именно: в 2020 году не осуществлено приобретение объекта "Школа на 1100 мест по адресу Курганская область, Кетовский район, с. Кетово, ул. Космонавтов, 49А".

Управлением внесено представление от 27.09.2021 N 43-45-14/45-83, согласно которому Департаментом допущено нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, пункта 4.3.3 Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Курганской области на софинансирование расходов, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в образовательных организациях в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" от 23.12.2019 N 073-09-2020-933, заключенного между Министерством просвещения Российской Федерации и Правительством Курганской области. Представление также содержит требование о направлении информации с приложением документов, подтверждающих принятие конкретных мер по устранению причин и условий нарушения законодательства Российской Федерации.

Полагая, что указанное представление Управления не соответствуют требованиям закона и нарушают права и законные интересы Департамента, заявитель обратился в Арбитражный суд Курганской области с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что недостижение показателей использования субсидии обусловлено отказом ООО "Эверест" от продажи здания школы, в настоящее время размер субсидии уменьшен на сумму, которая предусматривалась для выкупа здания школы, до 0,00 рублей, в связи с чем представление Управления является неисполнимым.

Оценив повторно в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие; часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 статьи 265, пункту 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство является одним из органов внутреннего государственного финансового контроля, а главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств - объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

В силу пункта 3 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской федерации объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме выполнять законные требования органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, указанных в абзаце 1 пункта 3 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской федерации, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 2 и 3 пункта 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля являются:

- контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения,

- контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного финансового контроля направляют объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление - это документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемого объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

В силу пункта 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Федерального стандарта на основании решения руководителя (заместителя руководителя) органа контроля, принятого по результатам рассмотрения акта проверки (ревизии) о наличии оснований для направления представления и (или) предписания объекту контроля должностные лица органа контроля, ответственные за проведение контрольного мероприятия, при отсутствии оснований для назначения повторной проверки (ревизии) обеспечивают подготовку и направление представления и (или) предписания объекту контроля.

Таким образом, представление выносится в отношении объекта контроля, допустившего нарушение, не исполнившего обязанность, предусмотренную бюджетным законодательством и условия договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Доводы апелляционной жалобы о том, что представление не должно содержать указание на конкретные меры по устранению причин и условий нарушения, основаны на неверном толковании норм права и подлежат отклонению судебной коллегией.

Согласно пункту 14 Федерального стандарта представление считается исполненным в случае, когда представленные объектом контроля документы, материалы и информация подтверждают устранение нарушения и (или) принятие указанных в представлении мер по устранению причин и условий нарушения, а также в случае наличия указанной информации в государственных (муниципальных) информационных системах.

Таким образом, непосредственно Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля предусмотрена необходимость указания в представлении мер по устранению причин и условий нарушения.

Довод апелляционной жалобы о том, что решение суда первой инстанции содержит ссылку на судебную практику в отношении исполнимости предписания органа финансового контроля, а не представления, не имеет правового значения для результата рассмотрения настоящего спора и не опровергает установленные обстоятельства и требование об исполнимости и конкретности представления.

Разрешая спор, суд первой инстанции верно исходил из того, что исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок причины и условия нарушения (определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2020 N 308-ЭС20-14804, определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N 309-КГ17-4669).

Кроме того представление согласно статье 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются документом органа внутреннего государственного финансового контроля, которые направляются объекту контроля и должны содержать определенные требования.

Таким образом, требование об исполнимости документа относится ко всем видам документов органа финансового контроля, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, для их исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Учитывая, что недостижение показателей использования субсидии обусловлено отказом ООО "Эверест" от продажи здания школы, размер субсидии уменьшен на сумму, которая предусматривалась для выкупа здания школы, до 0, 00 рублей, представление Управления является неисполнимым.

Признание оспариваемого представления законным и обоснованным не повлияет на волеизъявление ООО "Эверест" по вопросу продажи здания школы, на эффективность и результативность использования бюджетных средств, следовательно, целесообразность вынесения оспариваемого представления отсутствует.

Довод апелляционной жалобы о том, что наличие или отсутствие вины не должно учитываться при установлении факта совершения объектом контроля бюджетного нарушения, не обоснованы и отклоняются коллегией.

Так, одним из юридически значимых обстоятельств в рассматриваемом случае является установление причин недостижения значения результатов использования предоставленной субсидии.

Вместе с тем из материалов дела следует, что результат использования субсидии за 2020 год не достигнут по причинам, не зависящим от действий (бездействия) органов исполнительной власти Курганской области.

Указанное обстоятельство Управлением не оспорено.

ООО "Эверест" трижды отказалось продать построенный объект за цену, определенную по итогам независимой оценки, предлагая продать за 998,2 млн. рублей. Законных оснований для приобретения здания школы за большую, чем 738 млн. рублей, стоимость у Администрации Кетовского района не имелось.

Отказ ООО "Эверест" от продажи школы за 738 млн. рублей, то есть по цене, определенной независимым оценщиком, стал основанием для возврата в конце 2020 года субсидии из федерального бюджета. В Соглашение внесены соответствующие изменения дополнительным соглашением от 24.05.2021 N 073-2020-933/5.

По общему правилу факт нарушения бюджетного законодательства свидетельствует о противоправном поведении нарушителя. Установление виновности выступает важной составляющей привлечения к юридической, в том числе бюджетно-правовой, ответственности.

Поскольку Департаменту строительства и ЖКХ вменяется совершение бюджетного нарушения, Управление в ходе проведения плановой проверки не могло не установить объективные причины и обстоятельства совершения вменяемого бюджетного нарушения, наличие виновных действий Департамента строительства и ЖКХ, его должностных лиц и реальной возможности достижения результата использования субсидии за 2020 год.

В данном случае в действиях Департамента строительства и ЖКХ отсутствует виновная противоправная составляющая, что исключает возможность применения к Департаменту строительства и ЖКХ такой меры воздействия как внесение представления.

Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции о том, что оспариваемое представление внесено ненадлежащему объекту контроля.

В соответствии со статьей 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного финансового контроля являются в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Согласно статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе бюджетными полномочиями по обеспечению результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Управлением осуществлена плановая выездная проверка Департамента строительства и ЖКХ за период 2020 года.

Законом N 169 определены несколько главных распорядителей средств областного бюджета, предусмотренных на строительство и приобретение 2 объектов, указанных в приложении 1 к Соглашению, в том числе спорной школы в с. Кетово:

- Департамент (в отношении объекта "Общеобразовательная организация на 1500 мест, г. Курган, 12 микрорайон");

- Департамент образования и науки Курганской области (в отношении спорной школы).

Таким образом, Управлением не учтено, что Соглашение исполнялось несколькими исполнительными органами государственной власти Курганской области (главными распорядителями), ответственными за достижение эффективности и результативности использования средств субсидии. Соглашением не установлен запрет на достижение целей предоставления субсидии совместными действиями нескольких органов государственной власти Курганской области.

Данное обстоятельство согласуется с пунктом 6.1.1 Соглашения в полной мере, поскольку пунктом 6.1.1 Соглашения Департамент определен в том числе как координатор исполнения Соглашения, ответственный за предоставление отчетности.

В отношении спорной школы Департамент строительства и ЖКХ осуществлял функции координации исполнения и предоставления отчетности по исполнению Соглашения, а Департамент образования и науки Курганской области являлся главным распорядителем средств областного бюджета, ответственным за достижения показателей Соглашения в части выкупа здания школы в с. Кетово.

Данное обстоятельство согласуется с фактом заключения соглашения о предоставлении субсидии из бюджета Курганской области на указанные цели от 14.10.2020 между Департаментом образования и науки Курганской области и Администрацией Кетовского района Курганской области.

Таким образом, следует вывод, что в тексте Соглашения понятия уполномоченный орган субъекта Российской Федерации и главный распорядитель средств бюджета не определены как тождественные.

Кроме того, Управление указывает, что в ходе проведения плановой выездной проверки установлено, что в 2020 году Департамент не исполнял бюджетные полномочия главного распорядителя средств бюджета Курганской области по использованию средств субсидии.

Учитывая изложенное, Департамент строительства и ЖКХ в 2020 году не был наделен бюджетными полномочиями главного распорядителя средств бюджета Курганской области в отношении здания школы в с. Кетово, следовательно, не мог быть объектом финансового контроля по вопросу исполнения Соглашения в части достижения установленных показателей путем выкупа здания школы в с. Кетово.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы оспариваемое представление внесено ненадлежащему объекту контроля.

При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия находит верным вывод суда первой инстанции о том, что требования заявителя являются обоснованными и подлежат удовлетворению, а представление от 27.09.2021 N 43-45-14/45-83 признанию незаконным.

Доводы апелляционной жалобы не содержат данных, которые не были бы проверены судом первой инстанции при рассмотрении дела, но имели бы существенное значение для его разрешения или сведений, опровергающих выводы решения суда, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения суда по доводам жалобы не имеется.

Таким образом, обжалуемое решение законное, обоснованное и мотивированное, выяснены все обстоятельства, имеющие значение для дела. Все выводы суда основаны на материалах дела и соответствуют установленным обстоятельствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 04 мая 2022 г. по делу N А34-19141/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов Е.В. Бояршинова