Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2022 г. N 18АП-8782/22 по делу N А76-42954/2021

г. Челябинск

05 сентября 2022 г.

Дело N А76-42954/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 сентября 2022 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Биленко К.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.06.2022 по делу N А76-42954/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "научно-производственное объединение "Сад и огород" - Турышева Е.В. (доверенность от 30.12.2020, диплом);

Комитета дорожного хозяйства города Челябинска - Кожевников Н.А. (доверенность от 10.01.2022, диплом).

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Казанцева А.Ф. (доверенность от 10.01.2022, диплом), Долгополова К.А. (доверенность от 27.01.2022, диплом);

общества с ограниченной ответственностью "Артур" - Фомецкий С.А. (доверенность от 28.01.2022, диплом);

индивидуального предпринимателя Королевой Ольги Михайловны - Правдина С.Г. (адвокат по доверенности от 28.01.2022);

Администрации города Челябинска - Овчинников А.Н. (доверенность от 13.01.2020, диплом).

Комитет дорожного хозяйства города Челябинска (далее - Комитет), индивидуальный предприниматель Лазарева Юлия Петровна (далее - ИП Лазарева Ю.П.) и общество с ограниченной ответственностью "Научно-производственное объединение "Сад и огород" (далее - ООО НПО "Сад и огород") обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 13.09.2021 по делу N 074/01/16-2966/2020.

Возбужденные по указанным заявлениям дела N А76-42954/2021, N А76-153/2022 и N А76-44343/2021 определением Арбитражного суда Челябинской области от 09.02.2022 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен номер А76-42954/2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальные предприниматели Королева Ольга Михайловна (далее - ИП Королева О.М.), Новикова Любовь Андреевна (далее - ИП Новикова Л.А.), Горбатенко Елена Владимировна (далее - ИП Горбатенко Е.В.), Измагилов Садик Ситдикович (далее - ИП Измагилов С.С.), Генрих Наталья Михайловна (далее - ИП Генрих Н.М.), Волокитина Юлия Николаевна (далее - ИП Волокитина Ю.Н.), Репех Валентина Владимировна (далее - ИП Репех В.В.), а также общество с ограниченной ответственностью "Артур" (далее - ООО "Артур"), Управление муниципальных закупок Администрации города Челябинска, Управление экономической безопасности и противодействия коррупции Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области, Администрация города Челябинска и Правительство Челябинской области.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 02.06.2022 (резолютивная часть решения объявлена 26.05.2022) заявленные требования удовлетворены, оспоренное решение УФАС по Челябинской области признано недействительным, с УФАС по Челябинской области взыскано в счет возмещения судебных расходов по уплате госпошлины: в пользу ООО НПО "Сад и огород" - 3000 руб.; в пользу ИП Лазаревой Ю.П. - 300 руб. Кроме того, судом возвращена из федерального бюджета ИП Лазаревой Ю.П. излишне уплаченная госпошлина в размере 2700 руб.

Не согласившись с таким решением, УФАС по Челябинской области обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неполное выяснение судом обстоятельств дела, а также нарушение судом норм материального и процессуального права. Оспаривает вывод суда первой инстанции о нарушении действиями Комитета, ООО НПО "Сад и огород", ИП Королевой О.М., ИП Новиковой Л.А., ИП Горбатенко Е.В., ИП Измагилова С.С., ИП Генрих Н.М., ИП Волокитиной Ю.Н., ИП Репех В.В. и ООО "Артур" требований пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Ссылается на следующие обстоятельства: антимонопольным органом установлено, что Комитет и ООО НПО "Сад и огород" заранее определили, что последнее будет осуществлять высадку деревьев через ИП Королеву О.М., иных предпринимателей и ООО "Артур", которые формально заключат с Комитетом контракты, оговорив при этом условие о том, что посадочный материал предприниматели и ООО "Артур" будут приобретать у ООО НПО "Сад и огород", то есть, между всеми указанными лицами заключено единое антиконкурентное соглашение, направленное на ограничение доступа иных хозяйствующих субъектов к выполнению работ по посадке деревьев для муниципальных нужд; суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заключение спорных сделок было вызвано объективной необходимостью скорейшего выполнения работ к дате проведения саммитов ШОС и БРИКС, при этом, суд не определил необходимые для проведения в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) торгов сроки, тогда как, такое утверждение носит предположительный характер, спорные работы имели плановый характер, и из расчета антимонопольного органа следует, что после выделения межбюджетного трансферта по соглашению от 18.11.2019 для цели проведения аукциона имелось 21-22 дня, то есть достаточно времени в том числе с учетом необходимости принятия мер по инвентаризации деревьев; кроме того, на дату заключения контрактов результаты инвентаризации (на которые ссылается Комитет) отсутствовали, а имелись лишь промежуточные акты инвентаризации, при этом по части контрактов работы фактически выполнены за пределами установленных сроков; по утверждению Комитета указанные сделки заключены для удовлетворения потребности, которая была предметом расторгнутого ранее контракта, однако, расторжение ранее заключенного контракта не является основанием для последующего заключения сделок без проведения конкурентных процедур, и спорные сделки по предмету не связаны с ранее расторгнутым контрактом, в этой связи поддержанный судом первой инстанции довод Комитета о принятии им мер для проведения торгов является необоснованным; ссылка суда на проведение открытых совещаний основана исключительно на пояснениях Комитета; вывод о том, что органом внутренних дел не установлено в действиях заявителей нарушений неверен, так как дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено именно на основании обращения этого органа, отсутствие в действиях участников соглашения признаков уголовного преступления не исключает наличие в таких действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства, и в рамках настоящего судебного спора Управление экономической безопасности и противодействия коррупции Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области поддержало позицию антимонопольного органа; суд не оценил довод антимонопольного органа, о том, что представленные Комитетом в обоснование цены контрактов коммерческие предложения хозяйствующих субъектов фактически представлялись единым пакетом документов, а с учетом того обстоятельства, что ИП Королева О.М. получила статус предпринимателя только 11.03.2020, все коммерческие предложения могли быть представлены только после фактического заключения контрактов; с соответствующими запросам коммерческих предложений Комитет не обращался, в контрактах обоснование цены отсутствует, то есть цена контрактов не была экономически обоснованной; из объяснений сотрудников Комитета следует, что еще до заключения контракта с ООО НПО "Сад и огород" было определено, что это общество будет выполнять работы через иных лиц, эти же лица приняли участие в совещаниях, на которые указывает Комитет; все действия по заключению и исполнению контрактов между предпринимателями с ООО "Артур", выполняла ИП Королева О.М., которая координировала действия всех участников соглашения, имея предварительную договоренность с Комитетом и ООО НПО "Сад и огород"; заключение контрактов без проведения конкурентных процедур в том числе исключило возможность экономии бюджетных средств, что подтверждено проведенным антимонопольным органом сравнительным экономическим анализом.

В судебном заседании представители антимонопольного органа доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представители Комитета, ООО НПО "Сад и огород", ИП Королевой О.М., ООО "Артур" и Администрации города Челябинска в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражали по основаниям, изложенным в отзывах. Полагают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

В представленных в материалы дела отзывах на апелляционную жалобу ИП Лазарева Ю.П., ИП Репех В.В., ИП Горбатенко Е.В. против удовлетворения апелляционной жалобы антимонопольного органа также возражают, поддерживают решение суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2018 N 110 в связи с предстоящим председательством Российской Федерации в Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) в 2019 - 2020 годах и в объединении БРИКС в 2020 году г. Челябинск был определен местом проведения в 2020 году заседания Совета глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества и встречи глав государств БРИКС.

Из пояснений Комитета следует, что в рамках подготовки города к проведению саммитов ШОС и БРИКС в августе 2019 года Управлением дорожного хозяйства Администрации города Челябинска (в настоящее время - Комитет) был объявлен аукцион по высадке зеленых насаждений на территории города. Срок окончания работ, в соответствии с аукционной документацией, установлен до 15.11.2019. По результатам проведения указанного аукциона (N 0169300000119002005) был заключен муниципальный контракт N Ф.2019.562276 от 09.09.2019 с ООО "Интерстрой", который не был исполнен и фактически расторгнут по причине отсутствия у исполнителя посадочного материала.

18.11.2019 между Администрацией города Челябинска и Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области заключено соглашение N 75701000-1-2019-017 "О предоставлении в 2019-2021 годах иного межбюджетного трансферта из бюджета Челябинской области бюджету Челябинского городского округа с внутригородским делением, имеющего целевое назначение на реализацию мероприятий по содействию развития инфраструктуры населенных пунктом Челябинской области". В соответствии с указанным соглашением, Администрации города Челябинска в 2019 году предоставлен межбюджетный трансферт в размере 1500000000 руб. Денежные средства в этом размере доведены до Комитета, что подтверждается уведомлением о бюджетных назначениях N 4173 от 01.01.2020.

Как указывает Комитет, ввиду того, что в рамках ранее проведенной конкурсной процедуры (N 0169300000119002005) поступила жалоба на положения документации о закупке (в частности, на расхождение заявленных объемов работ и относительно фактической ситуации на местности), Комитетом (заказчик) 12.02.2020 заключены контракты на проведение инвентаризации зеленых насаждений в целях актуализации информации об объемах выполняемых работ для надлежащего описания объекта закупки, с ООО "Уральские Геозоны", ООО "Газона Прикамья", ИП Пичкалевой Д.А. и ИП Глаголевой М.С. Эти контракты исполнены в полном объеме, материалы инвентаризации переданы Комитету только 23.04.2020 (акт приема-передачи N1 от 23.04.2020).

06.03.2020 и 16.03.2020 Комитетом без проведений конкурентных процедур со ссылкой на положения пункта 4 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ заключены контракты на выполнение работ по посадке деревьев на проспекте Ленина г. Челябинска с индивидуальными предпринимателями Королевой О.М., Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагиловым С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., а также с ООО "Артур" (контракты от 06.03.2020 N 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 157, 158, от 16.03.2020 N 156, 147). Срок выполнения работ определен контрактами с 06.03.2020 (16.03.2020) по 29.04.2020.

08.09.2020 в УФАС по Челябинской области орган поступило обращение Управление экономической безопасности и противодействия коррупции Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Челябинской области, содержащее сведения о нарушении в указанных действиях Комитета, предпринимателей Королевой О.М., Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагилова С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., Королевой О.М., ООО "Артур" и ООО НПО "Сад и огород" требований антимонопольного законодательства.

По итогам рассмотрения этого обращения приказом руководителя УФАС по Челябинской области от 11.12.2020 N 144 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

В рамках указанного дела антимонопольным органом произведен анализ состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке, по результатам которого сделан вывод о высоком уровне конкуренции.

Решением антимонопольного органа от 13.09.2021 N 074/01/16-2966/2020 признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ действия Комитета, предпринимателей Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагилова С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., Королевой О.М., а также ООО "Артур" и ООО НПО "Сад и огород", направленные на заключение муниципальных контрактов без проведения конкурентных процедур, результатом которых явилось недопущение, ограничение, устранение конкуренции, в том числе создание отдельным хозяйствующим субъектам - вышеназванным предпринимателям и обществам, необоснованных преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности с получением дохода от выполнения работ и ограничение доступа на рынок иным хозяйствующим субъектам, имеющим возможность осуществлять выполнение работ в целях обеспечения муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Законом N 44-ФЗ.

Не согласившись с указанным решением, заявители обратились в суд с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводом об отсутствии в действиях названных лиц нарушений требований пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействий) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействия), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 3 Закона N 135-ФЗ, положения этого закона распространяются на отношения, связанные с защитой конкуренции.

Согласно части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ, к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе: возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Статья 52 Закона N 135-ФЗ устанавливает судебный порядок обжалования решений и предписаний антимонопольного органа. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду вне зависимости от субъектного состава участников.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под признаками ограничения конкуренции понимается сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Статьей 16 Закона N 135-ФЗ запрещены соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: 1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

При этом, в силу пункта 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

В целях признания соглашения нарушающим положения пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ подлежат установлению следующие обстоятельства: наличие соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами; соглашение привело к таким негативным последствиям как недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо создало реальную угрозу их возникновения в виде ограничения доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии с Обзором по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденным Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, факт заключения антиконкурентного соглашения может быть установлен как на основании прямых доказательств, так и совокупности косвенных доказательств, в том числе включая фактическое поведение хозяйствующих субъектов.

В пунктах 20, 33 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что достигнутые между хозяйствующими субъектами договоренности (соглашения), согласованные действия запрещаются антимонопольным законодательством, если целью и (или) результатом соглашений и согласованных действий является недопущение (устранение, ограничение) соперничества хозяйствующих субъектов на товарных рынках (часть 2 статьи 1, пункты 7 и 18 статьи 4 Закона). Закон N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий. Нарушение антимонопольных запретов государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями, допущенное в связи с их участием в гражданском обороте, в том числе при заключении (исполнении) договоров, в зависимости от характера допущенного нарушения квалифицируется по соответствующим положениям Закона (в частности, положениям статей 10, 11, 17 и 17.1), иных законодательных актов (например, части 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ). Поскольку проведение процедур определения поставщика, конкурентных закупок является способом заключения договора, то положения статьи 17 Закона не применяются судом, если заключение договора по их результатам признается монополистической деятельностью и (или) нарушает запрет на соглашения и согласованные действия, установленный для органов публичной власти. Действия организатора и участников в указанных случаях могут быть квалифицированы соответственно по статьям 10, 11 и 16 Закона N 135-ФЗ.

В настоящем случае предметом оценки на наличие признаков нарушения пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ являются действия Комитета, предпринимателей Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагилова С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., Королевой О.М., а также ООО "Артур" и ООО НПО "Сад и огород" при заключении и исполнении заключенных без соблюдения конкурентных процедур муниципальных контрактов от 06.03.2020 N 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 157, 158, от 16.03.2020 N 156, 147 на выполнение работ по посадке деревьев на проспекте Ленина г. Челябинска.

Комитет относится к органам местного самоуправления и осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории города Челябинска, а потому на него распространяются ограничения, установленные статьей 16 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесена в том числе организация благоустройства территории муниципального, городского округа.

В силу части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закупка товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно статье 8 Закона N 44-ФЗ, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

Статьей 13 Закона N 44-ФЗ установлено, что заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Осуществление работ по посадке деревьев на территории города, является частью работ по благоустройству, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, а потому необходимость выполнения таких работ следует признать муниципальной нуждой, заключение контрактов на их выполнение должно осуществляться в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

В силу части 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 указанного Федерального закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Статьей 93 Закона N 44-ФЗ установлены случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В силу пункта 4 части 1 этой статьи (в редакции, действовавшей в спорный период), к таким случаям относится в том числе осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую трехсот тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

Как указывает Комитет в рамках подготовки города Челябинска к проведению саммитов ШОС и БРИКС в августе 2019 года Управлением дорожного хозяйства Администрации города Челябинска (в настоящее время - Комитет) был объявлен аукцион по высадке зеленых насаждений на территории города. Срок окончания работ, в соответствии с аукционной документацией, установлен до 15.11.2019. По результатам проведения указанного аукциона (N 0169300000119002005) был заключен муниципальный контракт N Ф.2019.562276 от 09.09.2019 с ООО "Интерстрой", который не был исполнен и фактически расторгнут по причине отсутствия у исполнителя посадочного материала.

18.11.2019 между Администрацией города Челябинска и Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области заключено соглашение N 75701000-1-2019-017 "О предоставлении в 2019-2021 годах иного межбюджетного трансферта из бюджета Челябинской области бюджету Челябинского городского округа с внутригородским делением, имеющего целевое назначение на реализацию мероприятий по содействию развития инфраструктуры населенных пунктом Челябинской области". В соответствии с указанным соглашением, Администрации города Челябинска в 2019 году предоставлен межбюджетный трансферт в размере 1500000000 руб. Денежные средства в этом размере доведены до Комитета, что подтверждается уведомлением о бюджетных назначениях N 4173 от 01.01.2020.

В соответствии с пунктом 4.3.6 соглашения, муниципалитет обязуется обеспечить заключение муниципальных контрактов в порядке проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиком, исполнителей) в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе.

Письмом от 27.02.2020 N 06-11/185 заместитель главы города по дорожному хозяйству и транспорту просил Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области в целях обеспечения возможности высадки деревьев и незамедлительного резервирования посадочного материала (что невозможно до проведения конкурентных процедур) согласовать высадку 103 деревьев без проведения конкурентных процедур путем заключения контрактов в порядке, предусмотренном статьей 93 Закона N 44-ФЗ.

В ответ на указанное обращение Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области письмом от 20.03.2020 N 01-2886 сообщило, что согласовывает направление средств иных межбюджетных трансфертов на выполнение работ по озеленению города, в том числе на посадку 103 деревьев на пр. Ленина. Информация о согласовании заключения контрактов без проведения конкурентных процедур в этом письме отсутствует.

Тем не менее, 06.03.2020 и 16.03.2020 Комитетом без проведений конкурентных процедур, со ссылкой на положения пункта 4 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ заключены контракты на выполнение работ по посадке деревьев в общем количестве 103шт. на проспекте Ленина г. Челябинска с индивидуальными предпринимателями Королевой О.М., Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагиловым С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., а также с ООО "Артур", со сроками выполнения работ - с 06.03.2020 (16.03.2020) по 29.04.2020. Все контракты имеют единую форму и предмет. Общая сумма контрактов составила 3384969 руб. (эта сумма разбита по контрактам с указанными лицам на суммы от 271925 руб. до 298775 руб.). Общее количество деревьев разделено по контрактам от 1шт. (контракт с ИП Лазаревой Ю.П.) до 10шт. (контракт с ИП Горбатенко Е.В.).

Таким образом, указанные контракты заключены с нарушением условия пункта 4.3.6 соглашения от 18.11.2019 N 75701000-1-2019-017 между Администрацией города Челябинска и Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области.

При этом потребность в указанных видах работ искусственно разделена Комитетом путем заключения контрактов с множеством лиц в целях создания видимости соблюдения условий для применения положений пункта 4 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

Комитетом указано на то, что поскольку проспект Ленина должен был быть задействован в мероприятиях ШОС и БРИКС, возникла необходимость в максимально краткие сроки выполнить спорные работы по посадке деревьев. При этом, ранее заключенный с ООО "Интерстрой" контракт был расторгнут. Ввиду того, что в рамках ранее проведенной конкурсной процедуры поступила жалоба на положения документации о закупке (в частности, на расхождение заявленных объемов работ и относительно фактической ситуации на местности), Комитетом 12.02.2020 заключены контракты на проведение инвентаризации зеленых насаждений в целях актуализации информации об объемах выполняемых работ для надлежащего описания объекта закупки, с ООО "Уральские Геозоны", ООО "Газона Прикамья", ИП Пичкалевой Д.А. и ИП Глаголевой М.С. Эти контракты исполнены в полном объеме, материалы инвентаризации переданы Комитету только 23.04.2020 по акту приема-передачи N 1 от 23.04.2020, что и послужило причиной срочности проведения спорных работ.

Однако, как установлено антимонопольным органом, часть работ по спорным контрактам (работы по контрактам с предпринимателями Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагиловым С.С., Репех В.В., Королевой О.М. и ООО "Артур") не совпадали с работами, подлежавшими выполнению по контракту с ООО "Интерстрой", что подтверждено письмом самого Комитета от 09.07.2021 N 01-05/9603.

Также, антимонопольным органом обоснованно отмечено, что необходимость посадки деревьев возникла не одномоментно, являлась прогнозируемым событием и, с учетом заключения соглашения о выделении межбюджетного трансферта 18.11.2019 и доведения Комитету лимитов бюджетных обязательств в размере 1500000000 руб. 01.01.2020, у Комитета имелось достаточно времени для определения своей потребности в выполнении спорных работ по посадке деревьев, включая принятие мер по инвентаризации деревьев. Антимонопольным органом произведен расчет, из которого следует, что для проведения конкурентной процедуры Комитету достаточно было 21 дня (1 день на размещение информации в плане-графике; 7 дней на размещение извещения, подачу заявок и рассмотрение первых частей заявок, 1 день на проведение аукциона и рассмотрение вторых частей заявок; 10 дней на заключение контракта).

Кроме того, в силу части 4 статьи 93 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик определяет цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом в случаях, предусмотренных пунктами 3, 6, 11, 12, 16, 18, 19, 22, 23, 30 - 35, 37 - 41, 46 и 49 части 1 настоящей статьи, заказчик обосновывает такую цену в соответствии с настоящим Федеральным законом и включает в контракт обоснование цены контракта.

Частью 1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ установлено, что начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод.

Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 настоящей статьи (часть 6 стать 22 Закона N 44-ФЗ).

Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг (часть 2 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).

При применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (часть 3 статьи 22 Закона N 44-ФЗ).

В подтверждение обоснованности цен спорных контрактов Комитет представил в антимонопольный орган коммерческие предложения предпринимателей Королевой О.М., Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагилова С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., а также ООО "Артур" и иных лиц. Все указанные предложения поступили в Комитет 02.03.2020 и 04.03.2020. При этом, ИП Королева О.М. зарегистрирована в качестве предпринимателя лишь 11.03.2020, то есть не могла представить коммерческое предложение 02.03.2020.

Из пояснений Комитета, данных антимонопольному органу, следует, что запросы на представление коммерческих предложений заказчиком не направлялись, информация о необходимости выполнения работ сообщалась ИП Королевой О.М. по телефону. Предприниматели и ООО "Артур" пояснили, что представляли свои коммерческие предложения нарочно, через ящик входящей корреспонденции, информацию о закупке получили по телефону и из социальных сетей.

В объяснениях, данных органу внутренних дел и антимонопольному органу сотрудники Комитета пояснили, что марте 2020 года им было сообщено о том, что что выполнение работ по посадке деревьев на пр. Ленина будет осуществлять организация "Сады России" (ООО НПО "Сад и огород"), которую представляет ИП Королева О.М. Последняя представила в адрес Комитета коммерческие предложения самостоятельно уже после заключения контрактов, цена контрактов сформирована ИП Королевой О.М. самостоятельно. Информация о "входящих" номерах и датах коммерческих предложений являлась недостоверной.

Проведенный антимонопольным органом анализ содержания журнала регистрации "входящих" документов Комитета за период с 01.01.2020 по 01.06.2020 показал, что под "входящими" номерами представленных коммерческих предложений зарегистрированы иные документы.

Таким образом, цена спорных контрактов сформирована с нарушением нормативных требований, в отсутствие коммерческих предложений, которые были представлены ИП Королевой О.М. единым пакетом уже после заключения контракта. При этом, составляя спорные контракты, заказчик не определил стоимость самих деревьев и стоимость подлежащих выполнению работ (цена контракта указана в целом), тогда как, например, при заключении контракта с ООО "Интерстрой" определялись не только стоимость деревьев и работ, но и составлялась смета.

Исходя из указанных фактических обстоятельств, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что еще до поступления коммерческих предложений Комитет определил исполнителей работ по муниципальным контрактам, чем предоставил этим лицам необоснованное преимущество.

Помимо этого, из пояснений Комитета антимонопольным органом установлено, что в рамках подготовки к саммитам ШОС и БРИКС Администрацией города Челябинска проводились совещания с участием ООО НПО "Сад и огород", ООО "Газоны Урала" и др. Именно на указанных совещаниях принято решение где и какие деревья будут высаживаться подрядчиками.

То есть еще на стадии планирования закупок ООО НПО "Сад и огород" знало о потребностях заказчика и могло оказывать влияние на формирование технических заданий в части видов и объема подлежащих высадке деревьев.

По требованию УФАС по Челябинской области ФГБУ "Центр химизации и сельскохозяйственной радиологии "Челябинский" представлены материалы по сделкам, заключенным с предпринимателями Королевой О.М., Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагиловым С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В. и ООО "Артур", из которых следует, что договоры с указанными лицами на выполнение работ по проведению лабораторных исследований продукции заключались от одной даты - 30.06.2020, на основании заявок от 29.06.020, поданных от имени ИП Королевой О.М., которой также подписаны акты все отбора проб.

При этом, из данных антимонопольному органу пояснений представителя ИП Королевой О.М.. а также из пояснений самой ИП Королевой О.М., данных органу внутренних дел следует, что предложение о выполнении работ поступило от сотрудника ООО НПО "Сад и огород" Воронкова Д.А., действовавшего по поручению Комитета, и перед ИП Королевой О.М. была поставлена задача по поиску лиц, которые смогут выполнить работы по посадке деревьев. В дальнейшем ИП Королева О.М. обратилась к предпринимателям Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагиловым С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., а также к ООО "Артур" с просьбой заключить контракты на высадку деревьев, взяла у указанных лиц коммерческие предложения и передала их Комитету. Эти лица (за исключением ИП Лазаревой Ю.П.) фактически в высадке деревьев участия на принимали, а только формально осуществляли оплату по выставленным счетам перед ООО НПО "Сад и огород", все остальные действия осуществлялись ИП Королевой О.М. и ИП Лазаревой Ю.П.

Впоследствии в объяснениях от 08.02.2021 ИП Королева О.М. отказалась от указанных пояснений, сославшись на дачу таких показаний под давлением сотрудников органов внутренних дел. Однако, к этим объяснениям суд апелляционной инстанции относится критически, как к данным после фактического возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и принятия антимонопольным органом мер к получению необходимой для рассмотрения такого дела информации, направленным на уклонение от возможного применения меры ответственности.

ИП Новикова Л.А. в пояснениях антимонопольному органу сообщила, что в ландшафтном клубе индивидуальные предприниматели и ООО "Артур" самостоятельно распределили между собой подлежащие выполнению работы. Координирование их действий в части согласования работ с сетевыми организациями осуществляла ИП Королева О.М.

Также антимонопольным органом установлен, что индивидуальными предпринимателями и ООО "Артур" практически весь посадочный материал (88 деревьев) приобретался у ООО НПО "Сад и огород".

Из пояснений ООО НПО "Сад и огород" установлено, что посадочный материал этим обществом не выращивался, а приобретен по договору купли-продажи от 10.03.2020 у ООО "Интайм" (счет-фактура от 20.03.2020 N 36, товарная накладная от 20.03.2020 N 36).

То есть, обладая информацией о потребностях Комитета (ввиду участия в проводившихся совещаниях), ООО НПО "Сад и огород" заранее начало подготовку к посадке деревьев, в дальнейшем обратилось к ИП Королевой О.М. с целью поиска подрядчиков для заключения контрактов с Комитетом, после чего ИП Королева О.М. координировала действия Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагилова С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., а также к ООО "Артур" на стадии заключения контрактов с Комитетом и их исполнения, в результате чего основная часть посадочного материала была приобретена у ООО НПО "Сад и огород".

Антимонопольным органом установлена взаимная связь предпринимателей Королевой О.М., Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагилова С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., ООО "Артур" и ООО НПО "Сад и огород", ввиду: использования общих адресов электронной почты (ИП Лазарева Ю.П., ИП Репех В.В. и ИП Королева О.М. использовали один адрес электронной почты info@sequoya.ru); наличия общих сотрудников (Новикова Л.А. является сотрудником ООО "Артур"); совершения юридически значимых действий от имени всех лиц ИП Королевой О.М.; распределения хозяйствующими субъектами между собой объема работ по контрактам.

При наличии оговоренного с ООО "Сад и огород" условия о том, что именно это лицо будет осуществлять высадку деревьев, последующее заключение Комитетом без проведения конкурентных процедур в короткий период времени (с 06.03.2020 по 16.03.2020) контрактов с предпринимателями и ООО "Артур" (которые вели деятельность не самостоятельно, а через ИП Королеву О.М., которая в свою очередь имела договоренность с ООО "Сад и огород") на общую сумму 3384969 руб. свидетельствует о наличии между указанными лицами антиконкурентного соглашения, запрещенного пунктом 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, поскольку результатом таких действия явилось ограничение конкуренции на рынке (информацию о проведении закупок имел ограниченный круг лиц; ввиду заключения контрактов с единственными исполнителями иные хозяйствующие субъекты были лишены возможности получить доступ на выполнение работ, и наоборот предпринимателям Королевой О.М., Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагиловым С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В. и ООО "Артур", а также ООО НПО "Сад и огород" предоставлено необоснованное преимущество). Как обоснованно отмечено антимонопольным органом, поведение участников такого соглашения носило намеренный характер (участники соглашения не могли не знать о нарушении требования закона о необходимости осуществления конкурентных процедур), целью таких действий являлось достижение договоренности относительно выполнения работ, необходимых для муниципальных нужд, без проведения конкурентной процедуры, при этом каждый участник соглашения заинтересован в реализации такого соглашения. При этом в целях установления состояния конкуренции на товарном рынке антимонопольным органом проведен соответствующий анализ, которым определены: временной интервал исследования - период с 01.02.2020 по 09.12.2020; продуктовые границы рынка - выполнение работ по озеленению, географические границы рынка - Челябинский городской округ.

Помимо этого, антимонопольный орган привел расчет, основанный на данных сайта Единой информационной системы в сфере закупок, из которого следует, что в 2020 году на территории Челябинского городского округа средний процент снижения цен по результатам проведения Комитетом конкурентных процедур в отношении работ по озеленению составлял 39,26%. Учитывая, общую стоимость спорных муниципальных контрактов (3384969 руб.) и указанный средний процент снижения начальной (максимальной) цены контрактов, антимонопольный орган обоснованно указал на то обстоятельство, что в результате непроведения конкурентной процедуры в настоящем случае не получена вероятная экономия бюджетных средств в размере около 1328938,83 руб.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает правильной данную УФАС по Челябинской области квалификацию действий Комитета, предпринимателей Королевой О.М., Новиковой Л.А., Лазаревой Ю.П., Горбатенко Е.В., Измагилова С.С., Генрих Н.М., Волокитиной Ю.Н., Репех В.В., ООО "Артур" и ООО НПО "Сад и огород".

Поддержанная судом первой инстанции противоположная позиция заявителей, основанная на мнении о добросовестности поведения указанных лиц ввиду обусловленности необходимости скорейшего заключения спорных контрактов исключительно целями подготовки к проведению саммитов ШОС и БРИКС и об отсутствии у этих лиц при заключении спорных контрактов намерения обойти установленные законодательством о защите конкуренции ограничения, представляется противоречащей совокупности представленных в материалы дела доказательств.

Законность и обоснованность решения антимонопольного органа исключает возможность удовлетворения требований заявителей.

С учетом изложенного, апелляционная жалоба антимонопольного органа подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных требований и в части возмещения заявителям за счет УФАС по Челябинской области судебных расходов подлежит отмене на основании пункта 1 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, требования заявителей удовлетворению не подлежат.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции в части возврата из федерального бюджета ИП Лазоревой Ю.П. излишне уплаченной госпошлины в размере 2700 руб. не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.06.2022 по делу N А76-42954/2021 отменить в части удовлетворения заявленных требований о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 13.09.2021 N 074/01/16-2966/2020, а также в части взыскания с Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственное объединение "Сад и огород" и в пользу индивидуального предпринимателя Лазаревой Юлии Петровны в возмещение расходов по уплате госпошлины 3000 руб. и 300 руб. соответственно.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.06.2022 по делу N А76-42954/2021 оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина П.Н. Киреев